煤電建設剎車再次放松 有何“風向標”意義?

　　煤電建設的剎車被再次放松，但煤電行業卻可能已承受不起擴張的代價。

　　2月底，中國再次下調了眾多省、市、自治區2023年煤電規劃建設風險預警級別，這是從2018年起，連續第3年放松這一對各地煤電產能的總量控制機制。這意味著，在“十四五”的前三年，每年將有更多地區被允許上馬新的煤電項目。中國煤電呈現出再度擴張之勢。在能源去碳化的全球趨勢下，這種回潮因何產生?又將產生何種后果?

　　預警放松的“風向標”意義

　　在2月26日國家能源局發布的《2023年煤電規劃建設風險預警的通知》中，在33個預警地區中，裝機充裕度預警指標紅色地區從2022年的8個減少為3個，橙色由2個變成3個，其余全為綠色。資源約束指標未有改動，與2022年預警中同樣的12個地區依舊掛著紅燈。經濟性預警指標的紅燈地區略有調整，但總數10個未變，橙色地區從2個變為1個。

　　以上三個指標中，裝機充裕度預警指標和資源約束指標具有約束性，紅色和橙色不能核準和開工建設新的省內自用產能，惟綠色可以。經濟性預警指標則為建議性。

　　華北電力大學經濟管理學院教授袁家海在3月6日評論這一政策動向的財 新專欄文章中指出，2016年“十三五”電力規劃出臺前，中國已經因為2014年煤電項目核準權的下放而造成大量項目上馬，因此“十三五”高達200吉瓦的新增目標只不過是追認大量已成“既成事實”的在建項目。與此同時，國家也認識到了煤電過剩問題，開始采用規劃建設風險預警機制來對各區域實行總量控制，這一機制的設計意圖是煤電建設的“減速器”。

　　但是，這一每年預報未來第三年風險情況的機制在2017年收緊之后逐年放寬。2018年起相繼發布的2021、2022、2023年風險預警中，兩項約束性指標呈紅色和橙色的地區數量依次為26個、17個和13個。

　　袁家海還發現，從公布的信息看，裝機充裕度預警指標存在計算過程不透明、考慮因素不全面的問題，而資源約束指標和經濟性預警指標，也未能客觀反映各地環境約束，和煤電行業的經營困境。在他看來，這一原本的“減速器”，事實上已經變成“開閘放水”的風向標，讓人擔憂2014年后出現的煤電“大躍進”風波重演。

　　“風向標”的表述，是針對明年開啟的“十四五”而言。文章提到，2019年電力規劃設計總院一份極具爭議的報告預測中國2023年后全國將出現大面積缺電，隨后，要求“十四五”期間大力發展煤電以保障供應的聲音漸隆。與此同時，電力“十四五”規劃也正在進行，“在這樣一個敏感的時期發布一份‘全面飄綠’的預警結果無疑具有很強的風向標含義。”袁家海寫道。他告訴中外對話，風險預警的放寬，應該體現了國家能源局希望保障2023后電力供應的考慮。

　　但事實上，袁家海指出，中國已經處于煤電產能嚴重過剩狀態，并且隨著風險預警的放松而繼續加劇。

　　一份最新研究確認了這一點。3月26日，非營利組織全球能源監測(Global Energy Monitor)、能源與清潔空氣研究中心(CREA)、綠色和平(Greenpeace)和塞拉俱樂部(Sierra Club)共同發布的報告《繁榮與衰落2020：追蹤全球燃煤電廠開發》發現，在2019年中國燃煤電廠利用率進一步下降的同時，全年煤電的新增裝機容量反而上升了，這意味著產能過剩狀況正在加劇。報告也注意到，隨著對過剩產能的限制進一步放松，先前擱置的煤電項目也在陸續重啟。CREA首席分析師柳力(Lauri Myllyvirta)在上述報告發布當日告訴媒體：“中國國內現在仍有一些支持火電發展的聲音，希望到2030年新建數百座燃煤電廠。這明顯與中國應對氣候變化的國際承諾背道而馳。”

　　3月中旬，獨立金融智庫Carbon Tracker發布的一份關于全球煤電經濟競爭力現狀的報告指出，中國仍有99.7吉瓦的煤電產能正在建設中，另有106.2吉瓦的煤電產能處于不同的計劃階段，占全球目前在建或處于前期開發的煤電項目的40%。

　　煤電慣性及其風險

　　煤電產能過剩的加劇趨勢，也日益威脅著煤電行業自身的安全。

　　首先是企業虧損。多年來，由于產能過剩，煤電設備利用一直偏低，外加煤價高企和電價下行等因素，造成中國煤電企業的虧損嚴重。中國電力企業聯合會的2018-2019年度分析報告顯示， 2018年全年全國火電企業近50%虧損。

　　但更大的問題，還是資產擱淺。造成資產擱淺的一個因素來自國際氣候公約的減排約束。2019年馬里蘭大學主導研究的報告《加快中國燃煤電廠退出：通過逐廠評估探索可行的退役路徑》指出，按照2017年全國煤電裝機總量測算，如果不能停止新建煤電廠、無法保障煤電機組有序退出，在巴黎協定 1.5 攝氏度路徑下的全國資產擱淺總值將達到 2410 億元人民幣，在 2 攝氏度路徑下達到 650 億元人民幣。

　　而即便沒有國際公約，市場因素也同樣會造成資產擱淺，而且規模可能更大。前述Carbon Tracker的報告發現，中國70%左右正在運營的煤電項目的運營成本要高于新建陸上風電或光電。如果中國繼續這些項目，那么在它們的生命周期中，可能將有高達1583億美元(約1.1萬億人民幣)的投資面臨擱淺風險。報告將中國煤電資產擱淺風險級別定為“極端”，建議中國立即取消所有在建和計劃項目，并通過在煤電過度供應或缺乏市場競爭力的省份關閉部分煤電廠，來提高現有煤電廠的利用率。

　　報告作者之一Matt Gray在最近的文章中呼吁，中國在疫情后的經濟刺激中應避免煤電投資選項。

　　煤電角色的轉換

　　然而即便如此，一邊是風險預警放松，一邊是新的項目持續落地。據全球能源監測統計，中國僅在今年3月1日至18日期間就新批準了總裝機7.96吉瓦的煤電建設，高于2019年全年批準的6.31吉瓦。

　　這種大干快上的勁頭卻未在同期風電、光伏產業出現。在新冠疫情勢必耽誤工期的情況下，至本文截稿的4月9日，這兩個新能源產業仍在等待能源主管部門推遲已核準項目的并網截止時間，以獲得原本預期的補貼。

　　為什么在新能源成本持續降低，世界能源轉型大勢所趨的背景下，已經處于大面積虧損并面臨資產擱淺風險的煤電卻似乎依然受到特別眷顧?

　　袁家海告訴中外對話，這與煤電本身的穩定性有關，也與煤電項目的體量有關。電力系統要求發電、供電、用電隨時保持平衡，而煤電因為方便調度且可靠，所以被視為“穩定器”。其次，電力領域內煤電項目的體量大，“一個煤電廠能抵得上好多個光伏、風電廠”，更利于快速刺激經濟發展。他認為3月大批項目一窩蜂過審，就反映了地方政府在疫情下穩投資、穩增長、拉動經濟的考量。

　　中國可再生能源學會風能專業委員會秘書長秦海巖則認為，這與煤電產業的利益有關，也跟人們的認識有關。“有些人堅持認為風和光不能替代煤，將來的電力保障還得靠煤電。”他告訴中外對話，“中國整個能源戰略發展的方向并沒有達成共識。”

　　但袁家海在上述財 新專欄中寫到，他的團隊的研究顯示：新增的非煤清潔電力可基本滿足“十四五”期間新增電量需求。而煤電，由于其可調節的優點，可在未來擁有高比例可再生能源的電力系統中扮演“調節器”的角色，為電力系統提供靈活性和安全保障兜底。

　　“我們現在做的決策會影響到20、30年后的電力產業，現在投資基建是保增長了，但是十年后電力結構的優化該如何解決?巴黎協定的減排目標如何達到?到時候我們的煤電廠又該怎么辦?”袁家海在電話中問道。