全國碳市場建設與配額制、綠證交易制度的銜接

2020年9月22日，習近平主席在聯合國大會上提出，中國二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和。國家發改委、國家能源局于2019年印發《關于建立健全可再生能源電力消納保障機制的通知》（發改能源〔2019〕807號），提出建立可再生能源電力消納保障機制（可再生能源電力配額制），推動國家能源轉型戰略實施，促進可再生能源消納。未來我國碳市場建設將加快推進，需要做好全國碳市場建設與可再生能源消納保障機制實施、綠證交易的有序銜接。

我國碳市場建設實施現狀

我國碳市場政策

2011年10月，國家發改委發布了《關于開展碳排放交易試點工作的通知》（簡稱《通知》），批準了7個省市建立碳排放權交易試點。《通知》提出，批準北京市、天津市、上海市、重慶市、深圳市、廣東省、湖北省于2013~2015年期間開展碳排放權交易試點工作。

2012年6月，國家發改委印發了《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》（簡稱《辦法》），對交易主體、原則、交易量、方法學的使用或建立、交易量管理等具體內容作了詳細規定，使自愿減排交易市場獲得了規范。《辦法》明確了自愿減排交易活動的參與主體和管理辦法，公布了43家可直接向國家發改委申請自愿減排項目備案的中央企業名單，其中包括國家電網公司及華能集團、大唐集團、華電集團、國電集團和中國電力投資集團。

2013年6月至2014年6月，北京、上海、天津、湖北、廣東、深圳、重慶7個試點碳市場建立并開始實質交易。

2014年12月，國家發改委公布《碳排放權交易管理暫行辦法》，指導推動全國碳市場的建立和發展。該辦法明確了全國碳市場建設的主要思路和管理體系，已于2015年1月施行，主要包括配額管理、排放交易、核查與配額清繳、監督管理等方面的內容，為推動全國碳市場的建立和規范運行奠定了管理和規則基礎。

2017年12月19日，國家發改委組織召開了全國碳排放權交易體系啟動工作會議，并公布了《全國碳排放權交易市場建設方案（發電行業）》（發改氣候規〔2017〕2191號），標志著全國碳市場正式啟動，其中提到了建立包括配額管理、市場交易、監測報告核查制度在內的碳市場運作機制。

配額管理機制：包括重點排放單位的確定、配額總量的確定、配額的分配方式等。政府主管部門確定重點排放單位納入碳排放權交易體系的準入標準，確定重點排放單位的名單，然后根據國家溫室氣體排放控制目標及情況等，并考慮用于市場調節、向新建重大建設項目的分配配額，確定排放配額總量。政府主管部門確定配額分配方式及方法，依據配額分配方法確定重點排放單位的配額總量。

市場交易機制：碳市場通常分為兩級市場：一級市場對碳配額進行初始分配，包括免費發放和拍賣兩種形式；二級市場可采取公開交易和協議轉讓兩種方式。政府主管部門制定整體的碳排放總量，然后分配給各個排放實體。如果各排放實體由于技術升級或者改造實現了減排的目標，則可以將自己持有的多余排放配額在市場中出售。而自有配額不足的企業則需要在市場上購買排放配額以滿足自己的排序需求。

監測、報告及核查機制：監測、報告和核查（MRV）是針對溫室氣體排放可監測、可報告、可核查的體系。監測、報告與核查三者緊密聯系、相輔相成，是確保碳排放數據準確的重要路徑。碳市場應建立統一的MRV機制。確保碳排放配額在全國范圍內流通，同時也有助于大型企業集團集中管理和指導完成不同地區子公司及分支機構MRV工作。

2019年5月27日，生態環境部發布《關于做好全國碳排放權交易市場發電行業重點排放單位名單和相關材料報送工作的通知》，為配額分配、系統開戶與市場測試運行做好前期準備。此次發電行業重點排放單位報送范圍為發電行業2013～2018年任一年溫室氣體排放量達到2.6萬噸二氧化碳當量（綜合能源消費量約1萬噸標準煤）及以上的企業或者其他經濟組織，包括滿足條件的自備電廠。

我國碳市場建設進展

自2011年，我國在北京、天津、上海、湖北、重慶、廣東和深圳等省市啟動了地方碳交易試點工作，試點省份相繼出臺碳交易政策、細則及年度目標。

到2019年，我國試點碳市場建設不斷深化。各試點不斷探索優化配額分配方法，擴大覆蓋范圍，改進碳排放監測、核算、報告和核查技術規范及數據質量管理，加強履約管理，確保試點碳市場減排成效。2019年全年，中國碳交易試點地區的碳排放配額成交量累計約6.96千萬噸二氧化碳當量，累計成交額約15.62億元人民幣（見表）。

我國可再生能源電力配額制實施現狀

我國配額制政策

實施可再生能源電力消納保障機制是促進可再生能源消納的重要舉措。2019年5月10日，國家發改委、國家能源局印發《關于建立健全可再生能源電力消納保障機制的通知》（發改能源〔2019〕807號），提出建立可再生能源電力消納保障機制。一方面，通過消納責任權重指標約束，激勵提高本地可再生能源消納水平；另一方面，為滿足消納責任權重要求，受端省份消納可再生能源意愿增強，借助消納保障機制，打破省間壁壘，促進可再生能源跨省區交易，實現可再生能源在更大范圍內優化配置。可再生能源電力消納保障機制的主要內容包括：

一是按省級行政區域設定可再生能源電力消納責任權重。按省級行政區域規定電力消費中應達到的可再生能源電量比重，包括可再生能源電力總量消納責任權重（含水電）和非水電可再生能源電力消納責任權重。

二是明確由售電企業和電力用戶共同承擔消納責任。承擔消納責任權重的市場主體包括兩類：第一類是各類直接向電力用戶供/售電的電網企業、獨立售電公司、擁有配電網運營權的售電公司；第二類是通過電力批發市場購電的電力用戶和擁有自備電廠的企業。

三是省級能源主管部門和電網企業分別承擔消納責任權重落實責任和組織責任。各省級能源主管部門牽頭承擔消納責任權重落實責任，組織制定本省級行政區域可再生能源電力消納實施方案；電網企業承擔經營區消納責任權重實施的組織責任，負責組織經營區內各承擔消納責任的市場主體完成可再生能源電力消納。

四是市場主體可以通過三種方式完成消納責任權重。一是實際消納可再生能源電量；二是向超額完成年度消納量的市場主體購買其超額完成的可再生能源電力消納量；三是自愿認購可再生能源綠色電力證書。第一種為主要完成方式，第二、三種為補充（替代）方式。

五是省級能源主管部門對市場主體進行考核，國家按省級行政區域進行監測評價。省級能源主管部門對本省承擔消納責任的市場主體消納量完成情況進行考核，督促未履行消納責任的市場主體限期整改，對未按期完成整改的市場主體依法依規予以處理，將其列入不良信用記錄，予以聯合懲戒。國務院能源主管部門對各省級行政區域消納責任權重完成情況，以及國家電網、南方電網對所屬省級電網企業消納責任權重組織實施和管理工作進行監測評價。

我國配額制實施現狀

按照807號文要求，2019年，各省級能源主管部門以模擬運行方式對本省承擔消納責任的市場主體進行試考核，自2020年1月1日起全面進行監測評價和正式考核。2019年，全國非水電可再生能源電力消納量為7388億千瓦時，占全社會用電量比重為10.2%，同比提高1個百分點。2019年，包含水電在內的全部可再生能源電力實際消納量為19938億千瓦時，占全社會用電量比重為27.5%，同比提高1個百分點。

目前，國家已經下發省級可再生能源電力消納保障實施方案編制大綱，指導各省編制消納保障機制實施方案。2020年2月29日，國家發改委、國家能源局聯合印發《省級可再生能源電力消納保障實施方案編制大綱》（發改辦能源〔2020〕181號），提出了包括消納保障實施機制、省級消納責任權重及分配、市場主體管理機制、消納責任權重履行、信息報送等在內的省級可再生能源電力消納保障實施方案編制大綱，為各省級能源主管部門編制本地區實施方案作參考。

2020年5月，國家發改委、國家能源局發布《關于印發各省級行政區域2020年可再生能源電力消納責任權重的通知》，正式下發各省2020年可再生能源電力消納責任權重。

我國綠證實施現狀

我國綠證政策現狀

2017年2月，我國出臺綠證自愿認購交易政策，2017年7月啟動綠證自愿認購交易。2017年2月3日，國家發改委、財政部、國家能源局聯合下發《關于試行可再生能源綠色電力證書核發及自愿認購交易制度的通知》，提出在全國范圍內試行綠證核發和自愿認購。2017年6月28日，國家可再生能源信息管理中心公布《綠色電力證書自愿認購交易實施細則（試行）》，規范綠證認購的交易細則。2017年7月1日，綠證自愿認購交易正式啟動。

綠證自愿認購交易政策出臺背景，一是可再生能源補貼缺口大，補貼發放不及時。雖然我國可再生能源電價附加標準從最初的每千瓦時0.1分提高至1.9分，但始終沒有滿足可再生能源發展需求。截至2019年底，我國可再生能源發電產業累計補貼資金缺口已超2000億元。二是電力用戶綠色消費意識弱，能源消費革命動力不足。目前我國能源轉型主要集中在供給側，消費側的綠色消費意識較為薄弱。通過有效的政策激勵，推動有意愿和一定經濟承受能力的電力用戶使用綠色能源，有利于最終形成全社會積極利用綠色低碳能源的整體氛圍和市場導向。

綠證自愿認購交易政策要點包括：一是綠證核發主體，國家可再生能源信息管理中心依托國家能源局可再生能源發電項目信息管理平臺核定和簽發綠證。二是核發對象，列入財政部可再生能源電價附加資金補助目錄的陸上風電和光伏電站，對尚處于產業化初期需要加大政策扶持力度的海上風電、分布式光伏發電、太陽能熱發電仍延續目前標桿電價的扶持政策體系。三是核發標準，按照1個證書對應1兆瓦時結算電量標準，向企業核發相應證書。綠證價格不高于證書對應電量的可再生能源電價附加資金補貼金額。四是交易方式，包括平臺掛牌出售、線下雙邊交易、長期協議等形式。出售證書后，相應的電量不再享受國家可再生能源電價附加資金的補貼。用戶認購的綠證不得再次出售。

為推進風光發電無補貼平價上網，2019年，國家提出對平價上網和低價上網項目頒發綠證，通過綠證交易可獲得合理收益補償，但目前尚未出臺相應實施細則。2019年1月7日，國家發改委、國家能源局印發《關于積極推進風電、光伏發電無補貼平價上網有關工作的通知》，鼓勵平價上網項目和低價上網項目通過綠證交易獲得合理收益補償。風電、光伏發電平價上網項目和低價上網項目，可按國家可再生能源綠色電力證書管理機制和政策獲得可交易的可再生能源綠色電力證書，通過出售綠證獲得收益。

2019年5月，國家發改委、國家能源局印發《關于建立健全可再生能源電力消納保障機制的通知》（發改能源〔2019〕807號），提出綠證作為市場主體完成消納責任權重的補充方式。

未來綠證交易方式將逐步擴大，同時自2021年起實行配額制下的綠證交易。2020年2月3日，財政部、國家發展改革委、國家能源局聯合印發《關于促進非水可再生能源發電健康發展的若干意見》，提出全面推行綠色電力證書交易。自2021年1月1日起，實行配額制下的綠色電力證書交易，同時研究將燃煤發電企業優先發電權、優先保障企業煤炭進口等與綠證掛鉤，持續擴大綠證市場交易規模，并通過多種市場化方式推廣綠證交易。

我國綠證實施現狀

自2017年7月1日綠證交易平臺上線，截至2020年11月9日，我國綠證核發總量達2753.2萬個，其中，風電占86.0%，光伏占14.0%。從地域分布看，風電項目涉及24個省區，光伏項目涉及19個省區。從綠證交易形式和交易量來看，綠證掛牌總量達629.0萬個，實際交易3.9萬個，僅占核發總量的0.14%、掛牌總量的0.62%。交易金額不到1000萬元，遠遠小于可再生能源補貼資金缺口。

碳交易與配額制、綠證的銜接

碳交易是為促進全球溫室氣體減排、減少全球溫室氣體排放所采用的市場機制。碳交易基本原理是考慮不同地區、不同主體碳減排成本的差異性，通過碳排放權指標或碳減排量的交易，達到降低減排成本、實現減排目標的目的。國家通過控制碳排放權總量，限額向企業發放碳排放權，來促使企業減少碳排放，并對超過配額的排放設定罰款。在碳交易市場中，企業可以采取減排行動或通過在市場中購買配額的方式完成減排目標，也可以將富余的排放配額在市場中出售獲利，有助于企業以更加靈活的方式和最低的減排成本來實現減排目標。

可再生能源消納保障機制是推動能源轉型、提升可再生能源發電利用效率的重要手段。按照國家能源轉型目標要求，2030年我國非化石能源占一次能源比重達到20%。“十四五”是推動能源轉型、實現2030年能源轉型目標的重要階段。通過實施可再生能源消納保障機制，提高電力消費中可再生能源電量比重，推動國家能源轉型目標的實現。

綠證是對綠色電力非能源屬性的認證，其主要目的是用來體現綠色電力的化石能源替代、環境保護等社會邊際收益，我國現有自愿認購綠證兼顧緩解可再生能源補貼壓力的作用。綠證具有綠色電力社會邊際收益的經濟實體性、與電力本身的可分離性，以及流動的獨立性，也具有與產權相類似的激勵功能、約束功能、資源配置功能和協調功能。因此，它既可作為獨立的可再生能源發電的計量工具，又可作為配額制完成與否的核查、清算工具，同時也可以作為一種轉讓可再生能源社會邊際收益所有權的交易工具。

未來，全國碳市場建設與配額制、綠證交易機制的銜接需要關注以下兩方面（見圖）。

一是基于綠色證書，探索可再生能源發電企業參與的碳市場抵消機制。抵消機制是碳排放權交易制度體系的重要組成部分。通過使用溫室氣體自愿減排項目產生的國家核證自愿減排量（CCER）或其他減排指標抵消碳排放量，可有效降低重點排放單位的履約成本，并促進可再生能源發電等溫室氣體減排效果明顯、生態環境效益突出的項目發展。綠色證書作為可再生能源發電的綠色電力屬性標識，是天然而且非常精確的二氧化碳減排衡量方式，與碳減排交易體系可以形成天然的銜接。

二是結合全國碳市場建設進展，基于發電企業碳排放分配總量和分配方式下電力供應結構調整，分析對于可再生能源配額制實施的影響。我國電力行業碳排放量占全國碳排放量的一半，電力行業碳減排成效對于碳中和目標的實現影響重大。在電力行業碳排放總量控制的背景下，未來碳排放權將成為稀缺資源，火電發展空間逐漸收緊，碳價將逐步推高火電成本，促使發電企業轉向投資新能源，電源結構和布局將發生顯著變化。未來需要充分考慮碳市場對電源結構調整的影響，合理確定可再生能源電力配額制指標。