對于政策的應用有三重境界，一是政策發(fā)布以后的解讀，這屬于從業(yè)者的本分;二是政策發(fā)布前的預測，這要依賴于長期的洞察力和政府關(guān)系;三是在制定中影響政策，將對自身有利的條款寫入其中，這需要足夠的影響力。
從財建〔2019〕275號文發(fā)布開始，風電行業(yè)對政策又多了一種解讀，那就是由于表述語焉不詳而導致的解讀爭議和憂心忡忡，每到組織電力交易的時點就會被往事重提，亟需政策制定者予以澄清。
原由
2019年5月，財政部發(fā)布《關(guān)于下達可再生能源電價附加補助資金預算的通知》【財建〔2019〕275號】，通知各省2019年可再生能源電價附加補助資金撥付及有關(guān)事項。由于此前多次下發(fā)補貼，這個文件本是明確補貼撥付事項的例行文件，重點應放在發(fā)放的金額和分配上，但是由于文末出現(xiàn)的一個公式，導致各方存在重大的解讀分歧，部分主體甚至認為其中“飽含深意”，風頭蓋過文件主旨。
引起爭議的是文件第二段關(guān)于補貼額計算的公式：
“1.按照上網(wǎng)電價(含通過招標等競爭方式確定的上網(wǎng)電價)給與補貼的可再生能源發(fā)電項目：補貼標準=(電網(wǎng)企業(yè)收購價格-燃煤標桿上網(wǎng)電價)/(1+適用增值稅率)。
2.按照定額補貼的可再生能源發(fā)電項目：補貼標準=定額補貼標準/(1+適用增值稅率)”
其中，“按照定額補貼的可再生能源發(fā)電項目”主要指生物質(zhì)發(fā)電項目、分布式光伏、早期發(fā)電商自費建設的接網(wǎng)工程等以定額補貼的項目，存在爭議較少。而對于適用于大多數(shù)風電、集中式光伏項目第一個公式，何為“電網(wǎng)企業(yè)收購價格”?各方理解存在重大偏差。
2009年，發(fā)改委首次公布《關(guān)于完善風力發(fā)電上網(wǎng)電價政策的通知【發(fā)改價格[2009]1906號】》中即指出，“風電上網(wǎng)電價在當?shù)孛摿蛉济簷C組標桿上網(wǎng)電價以內(nèi)的部分，由當?shù)厥〖夒娋W(wǎng)負擔;高出部分，通過全國征收的可再生能源電價附加分攤解決。”
為此，長期以來，行業(yè)普遍認同風電項目上網(wǎng)電價應包括脫硫標桿電價和綠電補貼兩部分。其中，脫硫標桿電價由電網(wǎng)公司逐月支付，綠電部分補貼需根據(jù)進入目錄及補貼撥付情況而存在延遲發(fā)放。上網(wǎng)電價也就是上文提到的“電網(wǎng)企業(yè)收購價格”，應沒有爭議，而且歷年補貼發(fā)放也是在按照這一原則執(zhí)行。
爭議
但是，近年來由于電力供過于求的局面以及全面推行的電力交易市場化進程，三北地區(qū)風電項目普遍需要參與電力交易，以更低的月結(jié)電價促進消納，新疆、蒙西的交易價差尤其巨大。
交易價差主要體現(xiàn)在實際月結(jié)電價與火電標桿電價之間的差異。但是，在財建〔2019〕275號出臺后，部分從業(yè)者尤其是地方電網(wǎng)、電力交易中心認為，“電網(wǎng)企業(yè)收購價格”指的是實際交易價格，如此則補貼電價應低于此前按照風電標桿-火電標桿的差額，并在組織電力交易時善意提醒發(fā)電商，不要申報過低的交易電價，避免補貼部分受到損失。
但是，稍加思考就會發(fā)現(xiàn)，這一善意的提示是對政策的誤讀：
首先，電網(wǎng)企業(yè)收購價格指的是考慮了電力交易的含補貼電價還是月結(jié)交易電價?如果是月結(jié)電價，比如新疆地區(qū)市場化電交易電價僅為0.06元/kwh，低于燃煤標桿電價，補貼標準為負數(shù)，照此理解，則無需補貼或者說需要倒扣補貼，顯然與事實不符。
第二，如果認為電網(wǎng)企業(yè)收購價格是包括了月結(jié)電力交易價格和綠電補貼的合計值，仍以新疆為例，月結(jié)電價仍為0.06元/kwh，這是政府通過要求新能源企業(yè)參與電力交易而少付了“燃煤標桿上網(wǎng)電價”的部分，補貼仍為0.33元/kwh，不應受到影響。否則，如果非要認為參與交易部分補貼受損，則會導致反復計算的自我否定，先由交易電價0.06元/kwh和潛在補貼0.33元/kwh得出0.39元/kwh的“電網(wǎng)企業(yè)收購價格”，之后再以此扣減標桿火電電價0.25元/kwh，認為度電補貼是0.14元/kwh。
換句話說，如果度電補貼是0.14元/kwh，那么電網(wǎng)公司支付給發(fā)電企業(yè)的月結(jié)電價應為0.25元/kwh，而非0.06元/kwh，但實際上并非如此。那么，如果認為補貼電價如以上方式打折，則最后計算的結(jié)果就會變成月結(jié)電價0.06元/kwh，而補貼電價縮減至0.14元/kwh，實際綜合電價僅為0.2元/kwh，再次代入公式，會出現(xiàn)循環(huán)降低的謬誤。
建議
通過以上分析可知，部分從業(yè)者和地方電網(wǎng)的觀點是完全站不住腳的誤解。但引發(fā)錯誤觀點的還是客觀因素。
一是措辭不嚴謹，存在歧義。
在電力交易市場化以后，電網(wǎng)企業(yè)收購價格容易引起誤解;而且在政策行文中，也多次提到風電上網(wǎng)電價、電網(wǎng)企業(yè)收購價格等說法，意同而音不同，應統(tǒng)一措辭并給出明確定義，比如改為上網(wǎng)電價(含通過招標等競爭方式確定的上網(wǎng)電價)更為合理，并可與歷次的風電電價文件保持一致。
二是政策出臺時間的巧合。
2019年年中，財政部曾組織對《關(guān)于促進非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見(征求意見稿)》的征求意見，征求意見稿中確實曾經(jīng)提出過將交易價差50%向補貼傳導的意向。但在今年1月份出臺的最終版文件中修改了方案，改為以合理利用小時數(shù)確定補貼額度。(詳見《轉(zhuǎn)平價還是等補貼?It’s a question!》)由于政策征求意見時間與財建〔2019〕275號文出臺時間比較接近，了解了征求意見內(nèi)容的主體會自然認為近期出臺的文件傳達了這一政策意圖而出現(xiàn)對號入座。
三是存在誤讀后各方并未及時進行溝通澄清。
2020年1月三部委聯(lián)合出臺的《可再生能源電價附加資金管理辦法》中，延續(xù)了這一公式的表述，僅基于火電電價機制轉(zhuǎn)軌而將“燃煤標桿上網(wǎng)電價”改為“燃煤發(fā)電上網(wǎng)基準價”，再次挑起了部分擔憂者的誤讀神經(jīng)。
對于政策來說，最好的解讀者就是指定者本身。而對于解讀者來說，準確無誤的描述是用心解讀的起點。
作者：宋燕華
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