發改焚燒補貼文件詳解：系統性變革，新國補即將落地

　　導讀：據悉，國家發改委近日公示了《關于有序推進新增垃圾焚燒發電項目建設有關事項的通知》，屆時將明確2020年1月20日以后并網發電的垃圾焚燒項目中有多少可以進入2020年的補貼目錄。

　　據悉，國家發改委近日公示了《關于有序推進新增垃圾焚燒發電項目建設有關事項的通知》(征求意見稿)(下稱《通知》)。《通知》是在近兩月來的4號、5號、6號文基礎上，針對垃圾焚燒領域的具體辦法，對“以收定支”原則在垃圾焚燒領域中的實施指出了方向。《通知》吸納了近年來行業專家、企業的意見，形成系統、有針對性的實施方案。《通知》若出臺，將對垃圾焚燒行業的有序發展起到正面影響和積極作用。

　　據悉，國家發改委近日公示了《關于有序推進新增垃圾焚燒發電項目建設有關事項的通知》(征求意見稿)(下稱《通知》)。《通知》是在近兩月來的4號、5號、6號文基礎上，針對垃圾焚燒領域的具體辦法，對“以收定支”原則在垃圾焚燒領域中的實施指出了方向。《通知》吸納了近年來行業專家、企業的意見，形成系統、有針對性的實施方案。《通知》若出臺，將對垃圾焚燒行業的有序發展起到正面影響和積極作用。

　　前情提要

　　近年來，垃圾焚燒補貼改革的風聲不絕于耳，進入2020年來，多部政策密集出臺：

　　1月20日，《關于促進非水可再生能源發電健康發展的若干意見》(財建〔2020〕4號)(下稱“4號文”)、《可再生能源電價附加補助資金管理辦法》(財建〔2020〕5號)(下稱“5號文”)，確定了“以收定支”的原則，首次提及了以發文日期為分界線，劃分存量項目(發文日期前并網)及新增項目(發文日期后并網)，并提出了存量項目按前七批名單處理直接納入補貼名單，新增項目并未明確處理方式。

　　E20研究院曾在4號、5號文解讀中預測年內將出臺垃圾焚燒“分類型”管理辦法;垃圾焚燒發電將區別于風電及光伏等可再生能源發電項目的補貼退坡及取消機制;存量、新增項目的劃分節點為1月20日(以并網發電時間計);新增項目將有后續安排等內容。

　　2月13日，《關于貫徹落實促進非水可再生能源發電健康發展若干意見，加快編制生活垃圾焚燒發電中長期專項規劃的通知》，再次明確了“以收定支”原則，要求各地提交垃圾焚燒中長期規劃，為制定垃圾焚燒補貼改革的管理辦法進行存量摸底。

　　E20研究院曾在文件解讀中預測此文件目的在于摸清2030年前各地可能新增的垃圾焚燒項目數量及規模，有助于根據“以收定支”的原則安排可再生能源電價附加補助，為即將出臺的垃圾焚燒發電補貼改革政策做鋪墊。

　　3月12日，《關于開展可再生能源發電補貼項目清單審核有關工作的通知》(財辦建【2020】6號)(下稱“6號文”)，明確符合要求的“存量”項目直接進入新的補貼目錄(首批新目錄)，“新增”項目合理確定。首批新目錄要求垃圾焚燒項目必須需于2018年1月底前全部機組并網完成，2018年之后并網項目并未直接明確，仍存在不確定性。

　　從4號、5號、6號文件的整體邏輯，E20研究院也做出了“新增”項目仍可分批進入補貼目錄的預測。

　　3月20日，國家可再生能源信息管理中心印發了《關于可再生能源發電補貼項目清單申報與審核工作有關要求的公告》對補貼項目清單審核、公布等工作進行了部署。可以看作是之前多部文件的操作指南，預示著相關政策有望迅速落地實施。

　　《通知》解讀

　　自1月20日以來兩個月間，連續出臺5部相關政策，都在為此次4月3日開始征求意見的《關于有序推進新增垃圾焚燒發電項目建設有關事項的通知》做鋪墊。此次的《通知》可謂亮點頗多。

　　首先，文中再次明確了以1月20日(即4號、5號文發文日期)為分界線，之前為存量項目，之后為新增項目。同時進一步明確了新增項目“按照以收定支的原則，通過可再生能源發展基金繼續予以支持。”也驗證了E20研究院在4號、5號文解讀中的預測。這個明確的說明可謂讓多年來懸而不決的垃圾焚燒補貼改革終于有了明確方向。但根據此次公式的《通知》內容來看，對于新增項目的補貼方式仍有許多值得關注的內容，也并非是垃圾焚燒企業的絕對定心丸。

　　其次，根據4號、5號文提出的“以收定支”相關要求，明確了新增項目將由財政部根據可再生能源電價附加補助資金(以下簡稱補助資金)年度增收水平等情況，確定補助資金當年支持的新增項目補貼總額。新增項目是否能納入補貼目錄極大程度取決于每年補助資金的增量。此次征求意見稿中雖未明確2020年新增項目補貼規模，但這一數字有望在《通知》正式出臺時進行公布。屆時將明確2020年1月20日以后并網發電的垃圾焚燒項目中有多少可以進入2020年的補貼目錄。

　　第三，《通知》再次強調各地有關部門要編制生活垃圾焚燒中長期規劃，未納入規劃的垃圾焚燒項目原則上補貼由地方自行解決。據E20研究院統計，目前已有安徽、福建、海南、河北、河南、湖南、江蘇、青海、山西、陜西、四川、新疆、云南、浙江、江西等15個省(自治區、直轄市)編制了專項規劃。同時提出要編制三年滾動投資計劃。并允許各地可根據實際情況，對專項規劃和三年滾動投資計劃進行調整，意味著暫時未被納入中長期規劃的垃圾焚燒項目也有機會通過相關調整重新進入規劃內。

　　另外此次《通知》還明確了可以申請進入補貼名單的新增項目需要滿足的要求，如：

　　1. 納入中長期規劃

　　2. 所在省(區、市)已明確對項目的電價補貼政策，上年度省級補貼撥付到位。

　　申請國補需省補首先到位，對地方政府相關補貼政策的執行能力提出要求。

　　3. 項目建設規模和噸垃圾處理補貼合理，所在城市已實行垃圾處理收費制度。

　　此條頗有意思。前半段內容實際是通過完善的項目可行性研究所決定，因此對新增項目的前期工作提出了更高的要求，過度規劃、不合理規劃等將使項目面臨得不到國補的風險。而后半段內容則是首次提出，國家發改委多次提出要建立基于“污染者付費”的垃圾處理收費機制，但各地進展緩慢。此次在垃圾焚燒補貼相關政策文件中提出，意圖明顯，要將“污染者付費”落到實處，居民產生垃圾就要承擔垃圾處理的責任。生活垃圾焚燒處理設施實際上是政府替居民處理垃圾所建的市政公用設施，居民繳納的生活垃圾處理費用于補貼垃圾處理成本合情合理。經過此次明確，垃圾焚燒及居民生活垃圾處理費的關系有望進一步向污水處理及居民污水處理費的關系靠攏。多年來，污水的居民收費標準都是始終難以覆蓋實際成本，垃圾收費更是差距甚大，業內判斷也是這方面始終雷聲大雨點小，然而轉折期逐步來到，從這個文件來判斷，未來幾年中央將更大力度地要求地方政府落實向居民收取其應分擔的污水及垃圾處理成本，這方面利好于相關服務企業尤其是市場化的投資運營企業的收款保障。

　　4. 落實“裝、樹、聯”

　　5. 另外，《通知》還首次提到將生活垃圾分類情況納入區域新增項目的考量范疇。雖尚未提出詳細考量辦法，但已體現了垃圾處理統籌管理的頂層思維。

　　6. 《通知》還提出對具備用熱條件的地區政策支持，有望使熱電聯產重新回到主流

　　除此之外，《通知》中還提出“未納入當年裝機規模的項目在下一年度優先予以支持”，為政策的長期穩定實施留下伏筆。同時自2021年起建立“預警”機制，申請補助資金需求超過補貼總規模一倍時，啟動預警制度，各地應暫緩審批(核準、備案)擬申請補助的新增項目，未開工的暫緩開工建設。在此機制影響下，各地在對垃圾焚燒項目進行規劃時將更多對其緊迫性、合理性進行考量。另外不申請國家可再生能源電價附加補助的新增項目不受預警影響。前一陣有業內人士批評補貼退坡將導致實際上更需要補助的落后地區更大比例拿不到國補。本條款的設計，將有望對垃圾焚燒項目需求較為緊迫且經濟好地方財政壓力相對較小的地區生活垃圾焚燒項目實現部分分流，將補貼資金更多用于經濟發展較慢且垃圾處理水平較差的偏遠地區。

　　最后，《通知》還提出將違規摻燒、違規排放、廠用電使用不規范等問題納入考核，考核結果將影響國補的發放。也將績效付費落到實處，將處理設施的環保效果、運營效果等與補貼掛鉤，將進一步推動我國生活垃圾焚燒設施的規范化運營管理。

　　附《通知》(征求意見稿)全文

關于有序推進新增垃圾焚燒發電項目建設有關事項的通知

(征求意見稿)

　　為扎實推進城鎮生活垃圾保護生態環境的多重效益，推動生態文明建設和綠色發展，依據《關于促進非水可再生能源發電健康發展的若干意見》(財建〔2020〕4號)、《可再生能源電價附加補助資金管理辦法》(財建〔2020〕5號)、《關于進一步做好生活垃圾焚燒發電廠規劃選址工作的通知》(發改環資規〔2017〕2166號)等相關要求，現就有序推進新增垃圾焚燒發電項目建設有關事項通知如下：

　　一、依據《可再生能源電價附加補助資金管理辦法》(以下簡稱《管理辦法》)規定，2020年1月20日后并網發電的生活垃圾焚燒發電(含沼氣發電)項目為新增項目(以下統稱新增項目)，國家按照以收定支的原則，通過可再生能源發展基金繼續予以支持。2020年1月20日前并網發電的相關項目為存量項目，根據《管理辦法》有關規定另行管理。

　　二、財政部根據可再生能源電價附加補助資金(以下簡稱補助資金)年度增收水平等情況，確定補助資金當年支持的新增項目補貼總額。國家發展改革委按照規模管理要求確定補助項目新增裝機規模。各地區有關部門按既有職能做好項目審批(核準、備案)及監督管理工作。根據財政部確定的資金規模，2020年用于新增項目的補助資金規模為 億元。

　　三、各省(區、市)發展改革部門按照國家相關規劃和政策要求，會同有關部門編制本地區省級垃圾焚燒發電中長期專項規劃(簡稱專項規劃)和三年滾動投資計劃，并報國家發展改革委。未納入專項規劃的垃圾焚燒發電項目，所需補貼資金原則上由項目所在省(區、市)負責解決。各地可根據實際情況，對專項規劃和三年滾動投資計劃進行調整，調整情況及時報國家發展改革委。

　　四、各省(區、市)發展改革部門于每年12月底前，匯總提出本地區下一年度擬申請補助資金的新增項目補貼需求并報送國家發展改革委，有關項目應按國家有關規定完成審批、核準或備案，并納入國家重大項目建設庫三年滾動計劃，全部機組可在年內完成并網發電。相關審批(核準、備案)和并網要件經國家可再生能源信息管理平臺審核通過。此外，還需滿足：

　　(一)符合國家生活垃圾無害化處理相關規劃要求，已納入所在省(區、市)生活垃圾焚燒發電中長期專項規劃。

　　(二)所在省(區、市)已明確對項目的電價補貼政策，上年度省級補貼撥付到位。

　　(三)項目建設規模和噸垃圾處理補貼合理，所在城市已實行垃圾處理收費制度。

　　(四)要落實有關部門“裝、樹、聯”和“三同時”要求，項目并網后相關設備要同步運行。項目建設運行期間無安全環保事故。

　　(五)具備用熱需求和供熱條件的地區，應出臺相關政策支持項目熱能綜合利用。

　　國家發展改革委依據各地提出的新增項目補貼需求，按照以收定支、區域統籌的原則，綜合考慮項目審批(核準、備案)時間、全部機組并網時間，以及項目所在省(區、市)上年度補助資金使用情況、生活垃圾分類和無害化處理工作情況，確定垃圾焚燒發電補貼項目新增裝機規模和項目清單。

　　五、電網企業根據《管理辦法》有關要求，在國家發展改革委新增項目裝機規模和項目清單的基礎上，于每年3月底前確定符合補助條件的上一年度新增補助項目清單，測算納入補助項目清單的新增項目補助資金需求，明確年度績效目標，并向國家發展改革委、財政部、國家能源局提出申請。未納入當年裝機規模的項目在下一年度優先予以支持。

　　六、為保障企業投資收益，推進行業健康有序發展，國家發展改革委會同有關部門建立新增補貼項目建設預警機制。自2021年起，申請補助資金需求超過補貼總規模一倍時，啟動預警制度，各地應暫緩審批(核準、備案)擬申請補助的新增項目，未開工的暫緩開工建設。不申請國家可再生能源電價附加補助的新增項目不受預警影響。

　　七、為加強補貼資金使用監管，保障資金充分發揮效益，針對違規摻燒、違規排放、廠用電使用不規范等問題，進一步加強新增項目監管。電網企業應按年對補助資金使用情況進行全面核查，核查結果及時報送財政部、國家發展改革委、國家能源局。國家發展改革委、國家能源局、財政部適時對項目開展核查，核查結果將作為補貼發放的重要依據。

作者：李少甫