——《“十三五”節(jié)能減排綜合性工作方案》解讀
節(jié)能減排是我國推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的主戰(zhàn)場，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的長期優(yōu)先任務(wù)。國務(wù)院日前印發(fā)了《“十三五”節(jié)能減排綜合性工作方案》(以下簡稱《工作方案》)，對未來五年全國節(jié)能減排工作做了全面部署和細(xì)致安排。《工作方案》明確了“十三五”時期節(jié)能減排總體目標(biāo)，并分解落實到各省(自治區(qū)、直轄市)、主要行業(yè)和部門、大氣污染防治重點地區(qū)，是指導(dǎo)新時期全國節(jié)能減排工作深入開展的綱領(lǐng)性文件。
在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下，《工作方案》強(qiáng)調(diào)把節(jié)能減排作為供給側(cè)改革的重要抓手，綜合統(tǒng)籌節(jié)能減排、結(jié)構(gòu)調(diào)整、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、技術(shù)支撐、工程保障、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、政策機(jī)制等各項具體任務(wù)，為實現(xiàn)“十三五”規(guī)劃綱要提出的約束性目標(biāo)奠定堅實基礎(chǔ)，為推動生態(tài)文明建設(shè)取得切實成效提供制度保障。
一、進(jìn)一步突出總量和強(qiáng)度“雙控”目標(biāo)約束性作用
在經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃中納入資源環(huán)境約束性目標(biāo)，是“十一五”以來我國發(fā)展觀的重大創(chuàng)新，具有法律約束力，也體現(xiàn)了政府對人民群眾的莊嚴(yán)承諾，必須確保完成。“十三五”規(guī)劃綱要在能源強(qiáng)度控制目標(biāo)基礎(chǔ)上，提出能源消費總量和強(qiáng)度“雙控”目標(biāo)，作為生態(tài)文明建設(shè)的一項硬措施，力爭從源頭上減少污染物排放、倒逼經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。《工作方案》綜合考慮我國各地區(qū)發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)水平、資源環(huán)境稟賦等因素，進(jìn)一步將全國能源消費總量和強(qiáng)度“雙控”目標(biāo)分解落實到各省(自治區(qū)、直轄市)以及工業(yè)、建筑、交通運輸、公共機(jī)構(gòu)等主要部門，強(qiáng)調(diào)可測量、可報告、可核實，確保約束性目標(biāo)的“指揮棒”作用有效發(fā)揮。
二、把結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級作為新時期節(jié)能減排關(guān)鍵任務(wù)
結(jié)構(gòu)調(diào)整、技術(shù)進(jìn)步、管理提升是節(jié)能減排工作的三大抓手。“十三五”時期，隨著我國主要高耗能行業(yè)進(jìn)入飽和和“去產(chǎn)能”發(fā)展階段，利用技術(shù)改造大幅提高能效的潛力空間不斷減小，結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級成為新時期節(jié)能減排關(guān)鍵任務(wù)。結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級不僅包括三次產(chǎn)業(yè)之間結(jié)構(gòu)調(diào)整，更重要的是產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)優(yōu)化、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)升級、質(zhì)量改善和附加值提升，這不僅有利于節(jié)能減排工作，也與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革根本要求相一致。《工作方案》圍繞傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、新興產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化等，提出了優(yōu)化產(chǎn)業(yè)和能源結(jié)構(gòu)的具體任務(wù)，這是節(jié)能減排的最大潛力，也蘊含著培育經(jīng)濟(jì)增長新動能的巨大空間。
三、重點領(lǐng)域節(jié)能降耗要以世界先進(jìn)水平為標(biāo)桿
“十一五”以來，伴隨我國不斷強(qiáng)化節(jié)能工作，主要行業(yè)能效水平顯著進(jìn)步，火電、電解鋁等行業(yè)能源利用效率已經(jīng)達(dá)到世界先進(jìn)水平，推動工業(yè)行業(yè)整體競爭力邁上新臺階。但同時，我國先進(jìn)與落后產(chǎn)能并存的現(xiàn)象仍然比較普遍，與建設(shè)世界制造強(qiáng)國的發(fā)展要求并不相符。作為世界第一能源生產(chǎn)和消費大國，我國也是能源生產(chǎn)利用技術(shù)最大的市場和創(chuàng)新前沿，包括智能制造、電動汽車、超低能耗及近零能耗建筑、能源互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)等，在我國都有廣闊的市場空間和應(yīng)用前景，我國在節(jié)能和能效技術(shù)方面具有引領(lǐng)世界技術(shù)發(fā)展的較大潛力。在這種背景下，《工作方案》提出工業(yè)、建筑、交通運輸?shù)阮I(lǐng)域節(jié)能降耗要以世界先進(jìn)水平為標(biāo)桿，實施工業(yè)能效趕超行動、開展建筑節(jié)能先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)跑行動、推廣節(jié)能環(huán)保汽車等，確保我國在全球綠色低碳發(fā)展大勢中不斷形成新的競爭優(yōu)勢。
四、主要污染物排放要全面進(jìn)入“拐點”和下降階段
“十三五”時期是我國全面建成小康社會決勝階段，著力補(bǔ)齊資源環(huán)境這一“突出短板”，滿足全社會對優(yōu)美環(huán)境的熱切期盼，事關(guān)人民群眾生命健康、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和社會穩(wěn)定大局。“十一五”以來，我國主要污染物排放總量持續(xù)減少，但改善生態(tài)環(huán)境的壓力依然嚴(yán)峻，霧霾等突出環(huán)境問題成為社會關(guān)注焦點。《工作方案》明確了全國化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機(jī)物排放總量削減目標(biāo)，并對重點地區(qū)和城市煤炭消費總量、總磷排放、總氮排放、重金屬排放等提出了嚴(yán)格控制目標(biāo)要求。結(jié)合工業(yè)源、移動源、生活源、農(nóng)業(yè)源等系統(tǒng)治理措施，確保我國在能源需求持續(xù)剛性增長的情況下，主要污染物排放全面進(jìn)入“拐點”和下降階段，整體環(huán)境質(zhì)量持續(xù)得到改善。
五、市場機(jī)制和經(jīng)濟(jì)政策成為節(jié)能減排主要手段
節(jié)能減排具有典型的公共產(chǎn)品特征，需要綜合發(fā)揮政府和市場的合力作用。但長期以來，我國各級政府在節(jié)能減排工作中，注重發(fā)揮目標(biāo)指令、任務(wù)分解、責(zé)任考核等行政手段作用，對運用市場機(jī)制和經(jīng)濟(jì)政策重視不夠。“十三五”時期，我國面臨能源供需整體寬松、深化財稅體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能等新形勢，創(chuàng)新市場機(jī)制和經(jīng)濟(jì)政策將成為節(jié)能減排主要手段。《工作方案》提出進(jìn)一步完善價格、財稅等經(jīng)濟(jì)政策，發(fā)揮綠色金融對節(jié)能減排的引導(dǎo)作用。同時，圍繞創(chuàng)新節(jié)能減排市場化機(jī)制，《工作方案》提出我國要健全用能權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)交易機(jī)制，推行合同能源管理模式、第三方污染治理模式，加強(qiáng)綠色標(biāo)識認(rèn)證、電力需求側(cè)管理等。這既是健全節(jié)能減排長效機(jī)制的重要內(nèi)容，也對增強(qiáng)我國資源環(huán)境領(lǐng)域治理能力具有重要意義。
六、政府績效評價要凸顯節(jié)能減排顯績和潛績
節(jié)能減排是一項長期、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，既需要通過強(qiáng)力措施行動，盡早取得切實成效，也需要逐步完善制度體系，引導(dǎo)全社會理念行動長期轉(zhuǎn)型。《工作方案》強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格節(jié)能減排約束性指標(biāo)考核，建立以環(huán)境質(zhì)量考核為導(dǎo)向的考核制度，這將從根本上杜絕拉閘限電等“運動式”節(jié)能減排做法，有利于增強(qiáng)人民群眾對節(jié)能減排成效的獲得感。同時，《工作方案》要求各級政府加快完善節(jié)能環(huán)保法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、健全管理、監(jiān)察、服務(wù)“三位一體”的工作體系，有利于引導(dǎo)各級政府長遠(yuǎn)謀劃、系統(tǒng)推進(jìn)節(jié)能減排工作。
(作者系國家發(fā)改委能源研究所能源效率中心副主任)
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