重慶市率先在垃圾焚燒發(fā)電購買服務(wù)上推行按效付費(fèi)改革

　　聞不到臭味，聽不見噪聲，看不見生活垃圾的蹤影，現(xiàn)代時尚的廠房及辦公大樓與周邊的自然生態(tài)環(huán)境和諧相融，很難讓人想到這座“花園式工廠”竟是重慶市規(guī)模最大的生活垃圾焚燒發(fā)電廠——百果園焚燒廠。

　　隨著城市化快速推進(jìn)，重慶市生活垃圾產(chǎn)生量逐年攀升，減量化、資源化和無害化處置成為新的解決路徑。從2002年開始，重慶市采取政府購買服務(wù)的方式，在中心城區(qū)探索實(shí)施生活垃圾焚燒發(fā)電，經(jīng)過多年實(shí)踐發(fā)展，通過成本審核，然后按量付費(fèi)的制度逐漸產(chǎn)生了一系列問題。

　　為破解這一困境，重慶市率先在垃圾焚燒發(fā)電購買服務(wù)上推行按效付費(fèi)改革，將績效理念傳導(dǎo)至管理部門和運(yùn)營企業(yè)，進(jìn)一步激發(fā)了改進(jìn)管理的內(nèi)生動力，也為其他政府付費(fèi)項(xiàng)目提供了很好的經(jīng)驗(yàn)示范和現(xiàn)實(shí)路徑。

百果園焚燒廠是重慶市規(guī)模最大的生活垃圾焚燒發(fā)電廠。百果園焚燒廠供圖

　　“花1塊錢，垃圾焚燒發(fā)電廠可以達(dá)標(biāo)排放，那么花9毛行不行”

　　目前，重慶市共有生活垃圾焚燒處理設(shè)施23座，總處理能力2.18萬噸/日。其中，中心城區(qū)已建成投運(yùn)4座垃圾焚燒發(fā)電廠，分別是同興焚燒廠、豐盛焚燒廠、百果園焚燒廠和洛磧焚燒廠，總處理能力達(dá)到1.11萬噸/日，均由重慶三峰環(huán)境集團(tuán)股份有限公司負(fù)責(zé)建設(shè)運(yùn)營、重慶市城市管理局負(fù)責(zé)購買服務(wù)、重慶市財(cái)政局負(fù)責(zé)購買服務(wù)資金保障。

　　重慶市城市管理局市容環(huán)衛(wèi)處副處長劉亞力接受《環(huán)境經(jīng)濟(jì)》采訪時介紹說，如今，中心城區(qū)實(shí)現(xiàn)了垃圾焚燒發(fā)電廠從無到有、從有到全，而且這4座垃圾焚燒發(fā)電廠每年可以處理生活垃圾約360萬噸，無害化處理率達(dá)到100%，實(shí)現(xiàn)了原生生活垃圾零填埋、分類后其他垃圾全焚燒的工作目標(biāo)。

　　“在取得成效的同時，除了同興焚燒廠，其他3座垃圾焚燒發(fā)電廠采用成本審核，然后按量付費(fèi)的制度也產(chǎn)生了一些問題，不利于節(jié)約付費(fèi)成本。”重慶市財(cái)政局生態(tài)環(huán)境處陳遠(yuǎn)浩接受《環(huán)境經(jīng)濟(jì)》采訪時指出，比如，成本發(fā)生的真實(shí)性易核定，但科學(xué)性、合理性和必要性難以精準(zhǔn)界定;管理部門能較好地發(fā)揮自身監(jiān)管作用，但有效發(fā)揮合力效應(yīng)缺乏定量載體和紐帶;如何衡量企業(yè)降本增效的努力程度以及激發(fā)其內(nèi)生動力，缺乏實(shí)質(zhì)性的激勵約束機(jī)制，等等。

　　“這些問題會影響政府付費(fèi)支出成本的核定，特別是與預(yù)算績效管理的要求有差距，亟須建立按效付費(fèi)的新機(jī)制加以解決。”陳遠(yuǎn)浩進(jìn)一步解釋說：“按效付費(fèi)中的‘效’，是在達(dá)標(biāo)排放的基礎(chǔ)上，引入一個‘經(jīng)濟(jì)性’的概念。通俗地講，花1塊錢，垃圾焚燒發(fā)電廠可以達(dá)標(biāo)排放，那么，花9毛，行不行?從績效角度看，要花同樣的錢做更多的事兒，或者做同樣的事兒花最少的錢，這就成為財(cái)政努力的方向。”

　　基于這樣一個背景，按照規(guī)范化、績效化、專業(yè)化和精細(xì)化管理的原則，重慶市財(cái)政局會同重慶市城市管理局探索形成中心城區(qū)生活垃圾焚燒發(fā)電按效付費(fèi)制度，并從2020年第4季度起開始實(shí)施。

　　陳遠(yuǎn)浩告訴記者，從審核成本按量付費(fèi)到按效付費(fèi)的轉(zhuǎn)變，本質(zhì)上是從注重財(cái)政資金使用的合規(guī)性向注重合理性、經(jīng)濟(jì)性、效益性轉(zhuǎn)變，也是從單純注重結(jié)果到系統(tǒng)注重源頭、過程和結(jié)果的轉(zhuǎn)變，通過按效付費(fèi)激活企業(yè)降本增效內(nèi)生動力，讓企業(yè)主動作為，然后不斷提升運(yùn)營水平和管理能力，最終實(shí)現(xiàn)政府、社會、企業(yè)三方共贏。

　　“按效付費(fèi)制度的實(shí)施，倒逼企業(yè)加大技術(shù)創(chuàng)新、提高精細(xì)化管理”

　　為了推動按效付費(fèi)理念落地實(shí)施，重慶市財(cái)政局制定出臺《關(guān)于重慶三峰環(huán)境集團(tuán)股份有限公司生活垃圾處理服務(wù)費(fèi)結(jié)算價格核定暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)，會同重慶市城市管理局修訂出臺《重慶市主城都市區(qū)生活垃圾焚燒廠監(jiān)管評價辦法》(以下簡稱《評價辦法》)，形成“運(yùn)營—績效—付費(fèi)”相互掛鉤的制度框架和運(yùn)行機(jī)制。

　　重慶市環(huán)境衛(wèi)生事務(wù)中心生活垃圾處置科科長歐競接受《環(huán)境經(jīng)濟(jì)》采訪時介紹說，評價的工作程序分為日常監(jiān)管監(jiān)測、季度評價和年度評價。日常監(jiān)管和日常監(jiān)督性監(jiān)測由市環(huán)衛(wèi)中心、市市政環(huán)衛(wèi)監(jiān)測中心分頭負(fù)責(zé);季度評價由市環(huán)衛(wèi)中心牽頭，結(jié)合日常監(jiān)管監(jiān)測、污染防治等情況，形成季度評價報告;年度評價由市環(huán)衛(wèi)中心結(jié)合季度評價報告，垃圾焚燒發(fā)電廠特許經(jīng)營協(xié)議落實(shí)情況，垃圾焚燒發(fā)電廠年度運(yùn)行、經(jīng)濟(jì)、監(jiān)測等指標(biāo)，年度監(jiān)測數(shù)據(jù)分析情況等，形成年度評價報告，并取四個季度平均分作為年度得分。

　　“評價體系涵蓋污染控制、設(shè)備運(yùn)行、運(yùn)營管理、廠區(qū)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)效益五大類別，增設(shè)項(xiàng)目運(yùn)營經(jīng)濟(jì)性、成本控制等內(nèi)容和考核指標(biāo)，運(yùn)用標(biāo)桿法，將年度成本優(yōu)化指標(biāo)、噸飛灰處理成本、噸滲濾液處理成本、噸垃圾發(fā)電量等作為年度績效考核核心指標(biāo)，并以3年核價周期為績效評價周期，每年實(shí)施季度評價和年度評價，每3年開展一次總績效評價和核價工作，將評價結(jié)果與付費(fèi)安排掛鉤。而且，季度、年度評價結(jié)果不僅作為日常按效付費(fèi)和整改工作的重要依據(jù)，還作為下一期核定政府購買服務(wù)價格的基礎(chǔ)資料和合理支撐。”陳遠(yuǎn)浩告訴記者。

　　在劉亞力看來，獎懲并舉同樣重要，這樣可以激發(fā)企業(yè)內(nèi)生動力。他向記者列舉了《評價辦法》里的獎懲舉措，比如，垃圾焚燒發(fā)電廠觸發(fā)扣款條款的，在當(dāng)季度核定的處置費(fèi)基礎(chǔ)上，可以加扣最高126萬元的扣款，同時對情節(jié)嚴(yán)重的，增加暫緩撥付當(dāng)季度剩余處置費(fèi)30%的處罰;年度評價結(jié)果觸發(fā)獎勵條款的，給予資金激勵，額度不低于該項(xiàng)目當(dāng)年核算運(yùn)營總成本較上年減少金額的50%。

　　讓考核發(fā)揮出應(yīng)有效力，關(guān)鍵在于評價結(jié)果真實(shí)準(zhǔn)確。那么，如何確保評價準(zhǔn)確、數(shù)據(jù)明晰、結(jié)果可用?為此，重慶市財(cái)政局、重慶市城市管理局開展了一系列探索工作。

　　在核量計(jì)量方面，強(qiáng)化數(shù)字化改造。目前，4座垃圾焚燒發(fā)電廠均建成并運(yùn)行了計(jì)量稱重系統(tǒng)，還派駐16名現(xiàn)場監(jiān)管人員實(shí)行24小時駐場管理，對生活垃圾運(yùn)輸車輛采取“一車、一卡、一區(qū)域、一類垃圾”的統(tǒng)一管理模式。

　　在監(jiān)督性監(jiān)測方面，加強(qiáng)靜態(tài)與動態(tài)、定期與突擊監(jiān)測相結(jié)合，增加監(jiān)測內(nèi)容、監(jiān)測頻次和監(jiān)測點(diǎn)位，強(qiáng)化對第三方監(jiān)測的監(jiān)督。2023年第4季度以來，出動監(jiān)測人員48人(次)，開展日常監(jiān)測12次，監(jiān)管評價發(fā)現(xiàn)問題25個。

　　在成本監(jiān)測方面，加強(qiáng)年度計(jì)劃檢修方案、新增項(xiàng)目投資審核、參與年度重大采購事項(xiàng)尤其是內(nèi)部承包的監(jiān)督，追蹤核心指標(biāo)達(dá)標(biāo)情況，及時采取糾偏措施，并對企業(yè)運(yùn)行成本的評估分析進(jìn)行跟蹤審核。

　　“按效付費(fèi)制度的實(shí)施，倒逼我們通過加大技術(shù)創(chuàng)新、提高精細(xì)化管理逐步實(shí)現(xiàn)降本增效。”百果園焚燒廠負(fù)責(zé)人接受《環(huán)境經(jīng)濟(jì)》采訪時說道。

　　陳遠(yuǎn)浩表示：“《暫行辦法》不是一成不變的，如果有不完善、不合理的地方，我們都會適時進(jìn)行修訂完善。未來，當(dāng)噸垃圾處理服務(wù)費(fèi)降到一定區(qū)間且趨于穩(wěn)定時，價格就相對合理了，監(jiān)管重心也就轉(zhuǎn)向其他城市管理領(lǐng)域了。”

　　“市級部門之間的工作聯(lián)動機(jī)制和數(shù)據(jù)共享機(jī)制逐步建立”

　　盡管按效付費(fèi)制度實(shí)施時間較短，但隨著績效理念充分運(yùn)用后，加上管理逐步發(fā)力，降本增效的作用已初步體現(xiàn)。

　　數(shù)據(jù)是最有說服力的，不妨先看看以下幾組數(shù)據(jù)：

　　2024年上半年，4座垃圾焚燒發(fā)電廠煙氣排放指標(biāo)達(dá)標(biāo)率100%，爐渣資源化利用率100%，滲濾液排放合格率100%。與2021年相比，2024年每日垃圾量同比增加15.90%，但每日產(chǎn)生的飛灰和爐渣分別同比下降26.40%、10.25%。

　　4座垃圾焚燒發(fā)電廠入廠垃圾量從2021年的320萬噸提升到2023年的370萬噸，噸垃圾平均發(fā)電量從2021年的447.89kW·H/噸提升到2023年448.21kW·H/噸，飛灰處置成本從2021年1371元/噸降到2023年1286元/噸。

　　豐盛焚燒廠、百果園焚燒廠2023年當(dāng)年就節(jié)省財(cái)政支出1300余萬元;通過集團(tuán)實(shí)行大宗物資集中采購，年平均節(jié)約支出500萬元;通過與銀行等金融機(jī)構(gòu)協(xié)商降低貸款利率，年平均節(jié)約支出1400萬元。

　　在陳遠(yuǎn)浩看來，按效付費(fèi)制度之所以能夠落地實(shí)施并取得一定成效，關(guān)鍵在于財(cái)政部門與業(yè)務(wù)部門之間形成了管理合力。“以前，財(cái)政局的重點(diǎn)是核價，城市管理局的重點(diǎn)是日常監(jiān)管監(jiān)測。財(cái)政局每3年一核，還委托了第三方會計(jì)師事務(wù)所，還對比參照其他省份、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)水平，但也只能對成本發(fā)生的真實(shí)性作出判斷，至于合不合理、有沒有必要難以量化，而且與企業(yè)博弈也是一個艱難過程。財(cái)政局提出按效付費(fèi)理念以后，得到了城市管理局的支持和配合，發(fā)揮了城市管理局在業(yè)務(wù)管理上的優(yōu)勢和作用，財(cái)政局又節(jié)約了財(cái)政資金，一直以來困擾的問題迎刃而解。”

　　劉亞力深有同感，自按效付費(fèi)制度實(shí)施以來，市級部門之間的工作聯(lián)動機(jī)制和數(shù)據(jù)共享機(jī)制逐步建立，提高了行政效能，節(jié)約了行政管理成本。他告訴記者，重慶市城市管理局每季度評價結(jié)果都會及時反饋給相關(guān)市級部門，為市財(cái)政局核價、市生態(tài)環(huán)境局督察生態(tài)環(huán)保問題、市發(fā)展改革委制定垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目規(guī)劃等均提供了參考。

　　記者獲悉，重慶市或?qū)⒗贌l(fā)電購買服務(wù)按效付費(fèi)改革從市級層面推向區(qū)(縣)級層面，在確保垃圾焚燒發(fā)電廠安全規(guī)范運(yùn)行、穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提高財(cái)政資金使用效率，確保每一分錢都花在“刀刃”上，真正實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出“物超所值”。

　　(來源：環(huán)境經(jīng)濟(jì)雜志 作者：雷英杰 重慶市財(cái)政局生態(tài)環(huán)境處陳遠(yuǎn)浩，重慶市城市管理局市容處副處長劉亞力，重慶市環(huán)境衛(wèi)生事務(wù)中心生活垃圾處置科科長歐競對本文亦有貢獻(xiàn))