曹靜：有序實現能耗“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉變

　　2021年中央經濟工作會議提出，要正確認識和把握碳達峰碳中和，創造條件盡早實現能耗“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉變，加快形成減污降碳的激勵約束機制。對我國而言，實現碳達峰碳中和是推動高質量發展的內在要求。當前我國仍處于工業化、新型城鎮化的快速發展階段，經濟結構和能源結構尚有不合理之處，經濟發展和民生改善的任務較重，如何立足以煤為主的基本國情，抓好煤炭清潔高效利用，逐步增加新能源消納能力，推動煤炭和新能源優化組合，科學有序實現“雙碳”目標，是未來較長時期需要面對的問題。這要求我們從生產端到消費端，從工程技術到生活理念，從個體居民到全行業供應鏈，均要堅持全國統籌、節約優先、雙輪驅動、內外暢通、防范風險的原則，選取效率高、減排效果強、更加公平的經濟政策，加快建設能源強國。

　　第一，我國正處于能源發展與轉型的關鍵歷史節點，碳定價政策的頂層設計至關重要。作為煤炭大國，我國煤電仍占全口徑發電量的61%，火力發電占比更高達68%。頂層設計對于走好低碳、零碳轉型道路非常重要，必須更好地統籌供給側和需求側，激勵供給側的技術進步，鼓勵需求側生活方式綠色化。為此，實行碳市場、碳稅、綠色溢價補貼、碳匯等一攬子碳定價政策，結合電力市場改革等輔助政策，疏通全價值鏈的碳價傳導機制，有助于明確規則、調順激勵，引導經濟社會整體的零碳轉型。碳定價政策的頂層設計要綜合協調多種因素，穩步推進。可根據零碳目標和時間點，分步驟、分階段設定強有力、不斷趨緊的碳約束來影響企業投資預期，引導碳資產管理、技術創新、生產方式和消費行為，推動從高碳社會向低碳、零碳社會的轉型。

　　第二，必須加強碳排放總量和強度“雙控”的頂層設計，堅持全國一盤棋，重點加強高碳排放企業的減排力度，通過碳市場交易逐年收緊高碳排放企業碳排放配額約束或提高碳市場基準線標準。我國采取的碳市場基準線配額方法，可以有效激勵生產效率高的企業發揮好競爭優勢，同時通過設定合理的時限來引導低效的粗放型企業退出，避免碳定價政策在短期內對經濟和行業競爭力造成過大沖擊。從長期看，要保證更好的減排效果，則需要逐年提高基準線水平，對標碳中和時間表和排放路徑，收緊全國的總配額約束。

　　第三，逐步擴大碳市場范圍，引入拍賣機制，協同電力市場改革，進一步完善碳市場機制。全國碳市場目前只涵蓋電力部門，我國新建的燃煤電廠技術比較先進，如果碳交易僅限于電力行業，那么碳排放減排成本下降的空間將很有限。只有當碳市場繼續擴大，逐步擴展到石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、航空等重點排放行業，將減排成本更低的企業納入進來，通過碳市場來降低減排成本的效果才會更加凸顯。另外，要逐步引入并擴大配額拍賣的比例，協同好電力市場改革，確保碳定價信號能順利傳導到用能終端，進一步完善碳市場制度。

　　第四，深化發展碳定價政策，未納入碳市場的企業可以考慮開征碳稅;逐步納入碳匯機制;在碳稅收入和碳市場拍賣收入基礎上建立氣候變化專項基金。非高碳行業或高碳行業里的中小型企業的能源數據基礎較弱，未來很難納入碳市場，可以在化石能源開采和生產環節征收碳稅，通過生產鏈條傳導到下游企業，減少社會總減排成本。碳定價政策也可逐漸拓寬到涵蓋甲烷等非二氧化碳溫室氣體的排放領域，并將森林碳匯和碳捕獲、碳封存等引入碳市場框架，企業可以購買碳匯和捕獲與封存帶來的碳補償額來對沖排放限制，從而形成一個更為廣泛、長期、具有穩定預期的碳定價制度環境，持續引導各行業零碳、負碳項目投資和技術創新。可以劃撥一部分碳市場拍賣收入或碳稅收入作為我國應對氣候變化的專項資金，扶持一些高風險但高回報的減碳技術創新和投資，在具體碳中和技術方向和路徑不確定的前提下，還需要氣候專項資金對零碳、負碳等顛覆性技術進行提前布局。

　　第五，政策設計要充分考慮政策影響與公平分配，要與我國共同富裕的目標相協同。碳市場配額的分配、碳稅收入轉移支付等，都要考慮對低收入者可能帶來的不利影響，政策設計要充分考慮對需求側用戶的收入分配效果。例如，可以考慮將部分碳配額發放給個人用戶，讓控排企業購買市場上居民散戶的碳配額，政府通過直接補貼低收入居民碳配額，可以緩解能源政策、能源消費品價格提高帶來的負面分配影響。

　　第六，實現“雙碳”目標既是挑戰也是機遇，努力鏈接全球碳市場，可以形成助推高質量增長的新動能，同時解決能源安全問題。碳中和雖然看似在經濟增長路徑上增加了碳約束，但也給很多行業帶來新的發展機遇。傳統高碳行業的綠色轉型，以及低碳行業的快速發展，可以提高我國整體的全要素生產率。同時，我國的新能源等綠色產業在世界上居于領先地位，具有競爭優勢。從高碳向低碳轉型與我國高質量發展的方向一致，有助于更好地發揮和提升我國在國際上的競爭優勢。此外，低碳行業吸納勞動力潛力比電力、鋼鐵等高碳行業要大，有助于提高總體就業率。從減碳潛力看，我國現階段的碳邊際減排成本仍低于西方發達國家，加強碳市場國際合作，鏈接國際碳市場，可以進一步為我國的低碳減排帶來更多機遇。近年來，隨著經濟發展和人民生活水平的提高，油氣消費旺盛，我國已成為世界第二大石油消費國和第三大天然氣消費國，原油對外依存度接近70%，天然氣對外依存度也超過40%，碳中和目標的提出意味著我國已下決心減少對原油和天然氣的需求，用零碳能源實現替代，有助于解決目前面臨的能源安全問題。

　　努力實現“雙碳”目標，不僅是環境與氣候領域的問題，而且體現了我國走高質量發展道路、實現共同富裕、增強國際競爭力以及維護國家安全的決心。當前，“雙碳”目標的時間表已然確定，需要做好“雙碳”目標下經濟政策的頂層設計，設計好碳定價分步走的步驟和具體方案，將規則和激勵機制構建起來，穩定企業和居民預期，通過碳中和路徑的制度創新、挖掘其他潛在機遇，保證高質量經濟發展和“雙碳”目標同時實現。

　　(作者：曹靜 白重恩，分別系清華大學經濟管理學院副教授、院長)