7月11日下午，中央全面深化改革委員會第二次會議在北京召開。會上審議通過了《關于推動能耗雙控逐步轉向碳排放雙控的意見》。會議指出，要堅持先立后破，完善能耗雙控制度，優化完善調控方式，加強碳排放雙控基礎能力建設，健全碳排放雙控各項配套制度，為建立和實施碳排放雙控制度積極創造條件。
這是黨中央立足我國發展實際，推動經濟社會全面綠色低碳轉型作出的重大制度設計。如何理解“推動能耗雙控逐步轉向碳排放雙控”?能耗雙控轉向碳排放雙控有何重要意義?會給新能源發展帶來哪些影響呢?
從能耗雙控到碳排放雙控
國家能源局網站數據顯示，能源燃燒是我國目前主要的二氧化碳排放源，占全部二氧化碳排放的88%左右，其中，電力行業排放又占能源行業排放的41%左右。因此，要想實現“雙碳”目標，能源燃燒控制是關鍵。
中國工程院院士郭劍波發表的《雙碳目標下電力系統發展及挑戰》指出：雙碳目標實現非常重要的措施之一是降低單位GDP能耗，降低能耗強度的根本途徑是改善產業結構和提高能源效率。也就是說，能耗強度越低，GDP的質量就越高。
“能耗雙控是實現‘雙碳’目標的重要抓手，但如果不區分各種能源的碳排放特性，在實施過程中可能會影響到正常的生產和生活。”中國能源研究會能源與環境專業委員會秘書長王衛權表示，以企業用能為例，此前一些制造業企業遭遇限產限電，背后是“眉毛胡子一把抓”，無論企業用的是清潔能源還是化石能源，無一例外受到了用能約束。
為此，2021年12月召開的中央經濟工作會議提出要科學考核，新增可再生能源和原料用能不納入能源消費總量控制，從能耗雙控向碳排放雙控轉變。
“在很大程度上，降低能耗也就降低了碳排放。降低了碳排放，能耗也會降低。因此從本質上來說，能耗雙控和碳排放雙控的根本目標是一致的。”國家發改委能源研究所原所長周大地認為。
既然目標一致，碳排放雙控和能耗雙控的主要區別是什么呢?
專家解釋，能耗雙控的重要特點是在能源消費強度約束性指標的基礎上，對能源消費總量提出預期要求，并分解落實到各地區，其優勢在于執行簡便高效，但缺點是不區分用能類型，在限制化石能源使用的同時也限制了可再生能源的發展。
而碳排放雙控，控制的是碳排放總量和強度，重點約束化石能源消費總量與強度，可以打破能耗雙控對可再生能源利用的約束，在提升能源消費總量的同時有效控制資源與環境雙重壓力。也就是說，能耗雙控向碳排放雙控轉變更加突出導向性約束力，更加符合化石能源向可再生能源轉型的需求。
“能耗雙控逐步轉向碳排放雙控的最大特點，是以后經濟發展所需要的能源，使用清潔能源可以放開，而使用化石能源會受到一定限制。因為應對氣候變化主要是要控制好溫室氣體，特別是二氧化碳的排放。經濟要發展，必須大力依靠清潔能源，要把能源安全和經濟發展以及氣候變化有機統一起來。”國家能源局有關負責人表示。
逐漸轉向碳排放雙控意義重大
專家認為，能耗雙控逐步轉向碳排放雙控，是我國實現“雙碳”目標的一項重要舉措，意義重大。
來自國家能源局的數據顯示，我國能源消費人均水平與發達國家相比還有差距，在今后一個比較長的時期內，我國能源消費還將保持剛性增長。例如，我國人均用能水平僅為G7國家人均用能水平的53%左右。
以上數據表明，目前我國能源消費還有較大增長空間，在能源管理、供應上需要有一定彈性。向碳排放雙控轉變，恰恰有利于統籌發展和減排，有利于統籌能源安全和轉型，今后各地可以更多依靠非化石能源的增長，來滿足能源消費合理增長。可以說，這個轉變使我國能源消費總量的彈性更大了，碳減排措施的精準性更強了。
從能耗雙控轉向碳排放雙控，還有利于促進可再生能源發展。最初的能耗雙控沒有區分化石能源和非化石能源，可能會誤傷可再生能源開發利用的積極性，影響可再生能源豐沛地區的經濟發展質量。政策轉向后，地方推動可再生能源發展的積極性會更強、力度更大，控碳更精準。
從經濟發展角度來看，向碳排放雙控轉變，也有助于地方破解重大項目落地能耗指標制約，為經濟增長提供更多用能空間。
以南方區域某省為例，國家下達的“十四五”期間能源消費總量增量僅1170萬噸標準煤，從該省各地市儲備重點用能項目情況看，單個地市的能耗需求都接近1000萬噸標準煤，獲得增量無法滿足重大項目建設需求。而根據新政策，可再生能源豐沛地區可依托新增可再生能源項目，在不增加碳排放的情況下大力發展能耗強度低的優質項目。不產生碳排放的新增用能不納入能源消費總量控制，能有效增強能源消費總量管理彈性，為經濟發展騰出更多用能空間。
從能耗雙控轉向碳排放雙控，還有一個突出變化，即原料用能不納入能源消費總量控制，這對相關產業高質量發展具有積極意義。
原料用能，指用作原材料的能源消費，即能源產品不作為燃料、動力使用，而作為生產非能源產品的原料、材料使用。原料用能消費較多的石化、化工產業及下游紡織、醫藥、新能源、新材料等產業，在工業體系中的作用非常突出，是保障產業鏈供應鏈安全的重要支撐。我國正處于建設制造強國的關鍵時期，未來將穩步推動“減油增化”、加快發展高端化工新材料產業，原料用能不納入能源消費總量考核，將更好地保障石化化工等重要項目合理用能需求，為產業結構轉型升級賦能。
“‘十三五’期間，我國非化石能源消費增量在能源消費增量中的占比為40%左右。隨著政策轉向以及大型風電光伏基地、水電、核電等開發建設，預計‘十四五’期間，我國非化石能源消費增量在能源消費增量中的占比將達到60%左右，轉型發展的力度將更大，進程會更快。”國家能源局發展規劃司有關負責人表示。
統籌協調推進政策轉向
推動能耗雙控逐步轉向碳排放雙控，具體該怎么實施?
專家指出，碳排放核算是摸清碳排放家底、科學推進碳排放雙控的基礎，因此應首先著力構建統一規范的碳排放統計核算體系。
據介紹，目前我國已初步建立了碳排放核算體系，但在碳排放核算方法和標準、碳監測標準和規范、碳監管體制和機制等方面仍然存在一些問題。例如，我國現有碳排放核算工作存在標準邊界模糊、基礎數據薄弱、核算方法嚴重滯后等現實問題，這是實現“雙碳”目標的障礙，也是影響能耗雙控轉向碳排放雙控的重要因素。
因此，政府應該加強碳排放雙控的頂層政策設計，出臺總體科學方法和基礎工作的指導性文件，強化方法、標準和規范的科學性、公平性、公開性和可行性，鼓勵行業和地方制定具體的實施方案。在此基礎上，逐步建立碳賬戶和綠色責任賬戶，形成包括碳減排、其他污染防治、生態修復和經濟增長等要素在內的各級政府、企業和個人的綠色責任賬戶，確定各個主體的減排責任。
在碳排放雙控政策的實施過程中，還應積極總結能耗雙控政策的有關經驗。
具體來說，應盡快科學準確地梳理和厘清各地碳排放的“家底”情況。有了基礎數據以后，再出臺具體控制政策，確定碳總量和碳強度目標，不要采取“一刀切”式的“碳控”措施，避免對部分行業造成過大沖擊。
“當前全國碳市場參與主體和交易品種單一，參與主體僅限于發電行業重點排放單位。同行業間的約束相同、操作方式相近，所受政策影響大體一致，在相同政策條件下交易相對集中。”有專家表示，“目前碳排放配額分配以免費分配為主，供應相對充足，影響了碳市場交易的價格和流動性，造成碳排放權價格整體偏低且具有波動性，難以對企業減排形成有效激勵。”
因此，應加強碳市場配額制度研究，合理評估現有配額發放制度的松緊尺度，在考慮企業履約、減排成本的前提下，適時收緊免費額度，引入配額拍賣制度。還要建立綠電與碳排放權聯動體系、碳稅與碳交易聯動的碳定價政策機制以及國際碳關稅互認機制等。
在碳排放雙控政策的推進過程中，各級政府還應該充分利用市場手段，尤其是應該逐步擴大全國碳市場的行業覆蓋范圍，讓更多的行業進入碳市場交易。
“我國未來應該重點完善現有碳市場體系，增加行業覆蓋范圍，在碳市場中應逐步納入石化、建材、鋼鐵等具有較大減排潛力的重點行業，并且逐步將金融工具納入碳市場，深化市場機制實現降碳目標。”專家建議。
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