疫情“大考”或催生全球能源治理變革

　　新冠肺炎疫情對全球經(jīng)濟及國際能源市場產(chǎn)生了重要影響，而應(yīng)對疫情影響的國際合作的缺位，則凸顯了全球能源治理的功能缺失。危機往往催生變革，疫情能否推動全球能源治理改革更趨完善?

　　疫情或拖慢全球低碳能源轉(zhuǎn)型步伐

　　新冠肺炎疫情導(dǎo)致國際油價顯著下降。受疫情影響，作為石油消費大國的中國及其他許多國家交通領(lǐng)域油品消費大幅受限，多數(shù)企業(yè)生產(chǎn)活動減弱甚至停滯也導(dǎo)致石油需求降低。在供應(yīng)沒有發(fā)生明顯變化的情況下，國際油價持續(xù)下跌。

　　天然氣價格在疫情下同樣遭受重挫。近年來，由于頁巖氣供應(yīng)不斷增加、俄羅斯天然氣產(chǎn)量大幅提升、天然氣液化能力提升等原因，國際天然氣市場處于供應(yīng)寬松狀態(tài)。中國是天然氣進口第一大國、液化天然氣(LNG)進口第二大國，在天然氣國際市場中的地位舉足輕重。疫情抑制了中國的天然氣消費，疊加其他國家需求的減少，將進一步導(dǎo)致國際天然氣價格的下跌。進一步的供過于求將使國際天然氣市場中買方更加受益。在天然氣出口商面臨更大競爭的情況下，中、日、印、韓等亞洲天然氣消費大國的議價談判空間大幅提升，從而可更好地維護自身利益。比如，當(dāng)前的國際天然氣市場形勢，為買方修改甚至廢除LNG合同中常有的對買方不甚公平的目的地限制、照付不議等條款，獲取更為公正的貿(mào)易地位，提供了機遇。

　　全球可再生能源行業(yè)不可避免地受到了疫情沖擊，主要表現(xiàn)在光伏產(chǎn)業(yè)。由于中國是全球主要的光伏產(chǎn)品供應(yīng)國，產(chǎn)業(yè)鏈波及效應(yīng)或?qū)?dǎo)致全球光伏產(chǎn)業(yè)低迷。光伏組件生產(chǎn)端為勞動密集型行業(yè)，面對復(fù)工延遲、用工緊張、物流受阻的挑戰(zhàn)，組件企業(yè)生產(chǎn)供貨受到嚴重影響，從而損及下游市場及海外企業(yè)。依賴中國光伏產(chǎn)品的許多國家難免受到不同程度的影響，且韓國、日本、美國等光伏發(fā)電裝機大國自身已受到較為嚴重的疫情影響。

　　問題的關(guān)鍵是，疫情對國際能源市場的影響究竟是短期的還是更為深遠的?此次新冠疫情的影響與之前的非典疫情不可同日而語，其高重癥率與高死亡率對經(jīng)濟更具破壞性。許多疫情嚴重國家均是深度融合全球產(chǎn)業(yè)鏈的國家，若疫情持續(xù)足夠長的時間，將對許多產(chǎn)業(yè)造成致命打擊，致使全球經(jīng)濟陷入較長時間的低迷，全球經(jīng)濟更可能呈現(xiàn)U形而非V形的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。至少從中短期看，世界或?qū)⒚媾R一個油氣低價時期。

　　在可再生能源領(lǐng)域，若疫情持續(xù)更長時間并繼續(xù)在更多國家蔓延，由于產(chǎn)業(yè)鏈的傳導(dǎo)，許多企業(yè)將難以撐過“寒冬”而倒閉，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)恢復(fù)面臨更大困難。這種情形下，風(fēng)能等可再生能源行業(yè)也不能獨善其身。加之化石能源價格走低，成本相對較高的可再生能源的市場份額面臨被化石能源擠占的風(fēng)險，相關(guān)投資也將受到影響，從而導(dǎo)致可再生能源行業(yè)較長時期的低迷，或?qū)⑼下蛘w的低碳能源轉(zhuǎn)型步伐。

　　全球能源治理明顯缺位

　　全球能源治理的主體十分多樣化，有的具有較強的執(zhí)行力與約束力(如國際能源署、歐佩克)，有的則主要是政策性對話平臺(如國際能源論壇、國際可再生能源機構(gòu))。若這些治理主體的功能加總，幾乎可以覆蓋國際能源問題的方方面面。但疫情當(dāng)前，各機構(gòu)的應(yīng)對明顯遲緩、乏力。

　　面對國際石油市場的動蕩，作為石油領(lǐng)域全球治理的主要國際組織，國際能源署并未采取促進市場穩(wěn)定的措施，僅是針對疫情影響對其全球油品需求的預(yù)測進行了調(diào)整。國際能源署曾通過釋放儲備、限制需求等應(yīng)急措施，在抑制油價上漲方面發(fā)揮過重要作用，但其主要由石油消費國組成，缺乏應(yīng)對油價暴跌的應(yīng)急手段。盡管國際能源署與石油輸出國組織歐佩克建立了對話機制，旨在加強磋商與政策協(xié)調(diào)，以共同維護國際石油市場穩(wěn)定，但這顯然尚未制度化，不能發(fā)揮實質(zhì)性作用。作為石油輸出國組成的國際組織，歐佩克通過聯(lián)合俄羅斯等石油生產(chǎn)國，以減產(chǎn)為手段，在提振油價方面曾發(fā)揮了重要作用。但“歐佩克+”與國際能源署、歐佩克的對話機制一樣，遠未達到真正意義上全球治理的制度化程度。歐佩克+機制，本質(zhì)上是一種歐佩克內(nèi)部矛盾加劇及非歐佩克國家石油供應(yīng)能力增強的背景下，石油供應(yīng)國加強聯(lián)合、增強國際石油市場話語權(quán)的權(quán)宜性安排，其本身存在沙特、俄羅斯利益協(xié)調(diào)困難及各國競爭市場份額的矛盾，短期內(nèi)難以形成以部分權(quán)力讓渡及利益損失為代價尋求能源市場善治目的的制度化。

　　天然氣領(lǐng)域尚未建立專門的全球治理機構(gòu)。現(xiàn)有的國際天然氣聯(lián)盟并非政府間國際組織，不具有國家政策協(xié)調(diào)功能。俄羅斯曾長期推動建立類似于歐佩克的天然氣輸出國聯(lián)盟，但至今未有成效。當(dāng)前，天然氣國際貿(mào)易快速增長，北美、歐洲、東亞三大市場出現(xiàn)聯(lián)動趨勢，全球性天然氣市場逐步形成。無論是從供應(yīng)國、消費國利益角度，還是從國際市場穩(wěn)定的角度看，均有完善天然氣全球治理制度的必要性。

　　國際可再生能源機構(gòu)(IRENA)是旨在促進可再生能源發(fā)展的國際能源組織，致力于推動可再生能源信息共享、技術(shù)創(chuàng)新，并為成員國可再生能源發(fā)展提供咨詢建議。聯(lián)合國氣候變化框架公約組織(UNFCCC)以促進成員國應(yīng)對氣候變化的合作為宗旨，發(fā)展可再生能源是應(yīng)對氣候變化的重要手段，可再生能源問題治理是其職能的應(yīng)有之義。另外，國際能源署也具有類似功能。但面對疫情的影響，上述機構(gòu)在可再生能源領(lǐng)域尚未有任何響應(yīng)之策。可再生能源不直接關(guān)涉?zhèn)鹘y(tǒng)能源安全問題，相應(yīng)的治理長期局限在以政策建議、搭建合作平臺等軟措施創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境的范圍，而缺乏以國家政策協(xié)調(diào)等硬措施解決問題的功能。

　　能否變革取決于相關(guān)大國間的博弈

　　全球治理的載體是國際制度，國際制度根源于全球化背景下各國應(yīng)對全球性問題的共同利益需求。國際危機與沖擊性事件往往是國際制度產(chǎn)生及深刻變革的催化劑。比如，1985年在南極發(fā)現(xiàn)臭氧洞是促使世界各國加強環(huán)境保護合作的一個重要事件，而國際金融危機直接導(dǎo)致了G20的產(chǎn)生。從這個意義上說，這次疫情為全球能源治理的深刻變革創(chuàng)造了條件。全球能源治理是否就此步入新的變革軌道，還取決于相關(guān)大國間的博弈。權(quán)力是國際制度建立、延續(xù)、變革的關(guān)鍵因素，國際制度背后反映的是國家間尤其是大國間的利益競爭。

　　疫情“大考”后，全球能源治理若能走向深刻變革，或主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

　　一是建立一個真正全球性的能源治理協(xié)調(diào)機構(gòu)。現(xiàn)有的全球能源治理制度是一個多元、多層、分散的體系，各國際能源組織相互獨立，其上并無全球性和綜合性的全球能源治理機構(gòu)。全球能源治理分散在眾多能夠影響能源治理的機構(gòu)與國際規(guī)則中，僅在某些方面發(fā)揮著治理功能。這種制度體系特征，可以說是全球能源治理面對疫情影響功能缺失的主要原因。全球性的能源治理協(xié)調(diào)機構(gòu)應(yīng)具有足夠的權(quán)威性，可協(xié)調(diào)許多現(xiàn)有國際能源組織功能及主要能源生產(chǎn)國與消費國的能源政策;另外，疫情的影響凸顯了能源與其他行業(yè)的緊密關(guān)聯(lián)性。比如，能源系統(tǒng)的設(shè)計除應(yīng)考慮節(jié)能等因素外，還應(yīng)考慮衛(wèi)生防疫等因素。因而，這樣的機構(gòu)還應(yīng)在治理領(lǐng)域方面更具綜合性。從當(dāng)前的全球治理機構(gòu)看，G20更適合擔(dān)當(dāng)此任。G20已將能源問題作為其治理功能的重要內(nèi)容，并在要求國際能源署等其他國際能源組織提供協(xié)助方面進行了努力。G20應(yīng)通過進一步的組織機構(gòu)改革，增強其能源治理約束力及對其他國際能源治理機構(gòu)的協(xié)調(diào)性，提升可再生能源的議題設(shè)置能力，幫助可再生能源行業(yè)應(yīng)對危機并為其創(chuàng)造快速發(fā)展的政策、技術(shù)等條件。

　　二是區(qū)域性能源治理應(yīng)得到發(fā)展以作為全球能源治理的有益補充。區(qū)域能源治理范圍較小、更有針對性，也更容易收到治理成效。比如，疫情沖擊為東亞國家增強天然氣消費國的話語權(quán)進一步創(chuàng)造了機遇。東亞國家應(yīng)增強共同聲音爭取利于消費國的天然氣貿(mào)易規(guī)則，并基于此在形成東亞地區(qū)天然氣定價機制方面加強合作。目前，中國、日本、新加坡等國均在建設(shè)自身的天然氣定價中心。天然氣定價中心的建設(shè)本質(zhì)上是發(fā)現(xiàn)形成反應(yīng)地區(qū)天然氣供需基本面的價格，以促進天然氣的合理利用。各國并非存在絕對的天然氣定價權(quán)競爭關(guān)系，東亞國家完全可以通過合作盡快促成地區(qū)的一個或多個天然氣定價中心。

　　三是加強國際能源應(yīng)急管理。這次疫情沖擊并非是意想不到的“黑天鵝”事件，歷史上曾多次發(fā)生廣泛蔓延的疫情，均對國際能源市場產(chǎn)生了較大沖擊。相應(yīng)的國際能源組織應(yīng)具有緊急應(yīng)對的政策手段儲備，比如企業(yè)緊急救助、投資刺激、產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)替代措施等。能源應(yīng)急管理應(yīng)成為全球能源治理能力提升的重要內(nèi)容。

　　作者丨國網(wǎng)能源研究院：毛吉康 侯東羊 張玉琢