習近平主席在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上的講話中表示，中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和。
在2020年12月12日的氣候雄心峰會上，習近平主席進一步對碳達峰和碳中和目標做出了具體細致的安排和規(guī)劃，即“到2030年，中國單位國內生產(chǎn)總值二氧化碳排放將比2005年下降65%以上，非化石能源占一次能源消費比重將達到25%左右，森林蓄積量將比2005年增加60億立方米，風電、太陽能發(fā)電總裝機容量將達到12億千瓦以上。”
《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確指出，要加快推動綠色低碳發(fā)展，廣泛形成綠色生產(chǎn)生活方式，碳排放達峰后穩(wěn)中有降。在近日結束的中央經(jīng)濟工作會議上，做好碳達峰、碳中和工作被列為2021年的重點任務之一。在“十四五”乃至未來的很長一段時間，減排降碳、低碳發(fā)展都將是我國環(huán)境治理甚至國家治理社會治理的一個重要主題。
雖然我國近年不斷推進綠色轉型，但長期以來形成的粗放型經(jīng)濟發(fā)展模式以及傳統(tǒng)的消費理念、生活方式等，在未來一段時間依舊存在不小的慣性。面對碳中和這一極具挑戰(zhàn)性的目標，需要借助規(guī)劃這一政策工具，強化頂層設計和綜合治理來實現(xiàn)低碳發(fā)展。
我國具有長期規(guī)劃的傳統(tǒng)和戰(zhàn)略規(guī)劃的定力。將降碳減排工作全面納入規(guī)劃體系和治理體系，一方面，要在各類各級規(guī)劃中全面貫穿低碳發(fā)展要求，特別在產(chǎn)業(yè)結構、能源結構以及生態(tài)環(huán)境治理等方面把碳減排作為規(guī)劃編制的重要內容和目標之一;另一方面，需要將各級低碳發(fā)展規(guī)劃或碳減排、氣候變化應對等內容納入整個規(guī)劃體系，并有效銜接其他各類各級規(guī)劃。最終，通過各類各級規(guī)劃的協(xié)同，形成從國家到地方各級部門(行業(yè)或領域)，政府、企業(yè)和社會共同推進低碳發(fā)展和實現(xiàn)碳減排目標的合力。
將低碳發(fā)展要求全面融入發(fā)展規(guī)劃
實現(xiàn)低碳發(fā)展或溫室氣體減排，不僅需要政府相關部門的有效管控，還涉及社會經(jīng)濟活動的方方面面。因此，需要具有高度綜合性的規(guī)劃進行統(tǒng)籌。在我國規(guī)劃體系中，發(fā)展規(guī)劃是編制各類規(guī)劃的總遵循，須將低碳發(fā)展要求全面融入全國和地方的各級發(fā)展規(guī)劃。
首先，保證“減排降碳”“低碳發(fā)展”實現(xiàn)對發(fā)展規(guī)劃文本內容的全覆蓋，包括規(guī)劃的指導思想、基本原則、規(guī)劃目標(指標)、規(guī)劃任務與對策措施。尤其要突出體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)體系、能源體系、交通運輸體系、生態(tài)環(huán)境尤其是大氣環(huán)境及大氣污染治理等相關章節(jié)上，以指導、規(guī)制各專項規(guī)劃的編制與實施，促進各領域部門形成協(xié)同實現(xiàn)低碳發(fā)展和碳減排目標的合力。
其次，通過發(fā)展規(guī)劃這一經(jīng)濟社會發(fā)展的總綱領，將國家低碳發(fā)展戰(zhàn)略及相關要求有效傳遞傳導到地方的不同層級和社會經(jīng)濟發(fā)展各方面、全過程。加快形成有利于低碳目標實現(xiàn)的空間結構、產(chǎn)業(yè)結構、生產(chǎn)方式、生活方式，將低碳發(fā)展作為推動實現(xiàn)高質量發(fā)展的重要抓手。同時，將碳排放達峰目標做為重點地區(qū)、主要行業(yè)的硬約束，推動重點地區(qū)的低碳發(fā)展、經(jīng)濟升級轉型和產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈的低碳化。
第三，在目標管理機制方面，碳減排目標的下達或從國家到地方各級的有效傳導，可借鑒傳統(tǒng)污染物總量控制(作為約束性指標)的管理辦法。通過目標責任制、考核評價目標實現(xiàn)情況，對沒實現(xiàn)碳減排目標的地區(qū)和黨政領導進行約談，并作為領導干部考核任用的依據(jù)、生態(tài)環(huán)保督察的內容等。
盡管發(fā)展規(guī)劃綱要不可能對低碳發(fā)展相關領域如能源、交通、生態(tài)環(huán)境等方面做出細致具體的部署安排，但國家和地方在編制發(fā)展規(guī)劃時要在以上領域相關章節(jié)或內容中做好方向引領、政策指導以及約束要求等，為專項規(guī)劃和低碳發(fā)展規(guī)劃的編制提供指導。
在相關專項規(guī)劃中突出減排降碳內容
專項規(guī)劃是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃在重點領域的深化和具體化。低碳發(fā)展涉及面廣、綜合性強，需要不同部門和領域的有效協(xié)同和配合，碳減排目標的具體實施和落實需要通過專項規(guī)劃對相應領域提出明確要求。
比如，能源規(guī)劃需要對化石燃料尤其是煤炭消費提出總量目標控制，快速降低化石燃料的能源消費占比，大力推進光、風、地熱、核能、生物質能等非化石能源在工業(yè)生產(chǎn)和發(fā)電等行業(yè)的使用，并進一步提高能源利用效率。在交通規(guī)劃中，一方面要加大對新能源交通工具的政策支持力度，推動公共交通領域的綠色出行;另一方面要優(yōu)化交通運輸結構，對交通碳排放量提出紅線約束，倒逼減排。在生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃中，一是推動減污降碳協(xié)同進行，“十四五”規(guī)劃綱要建議提出2035年實現(xiàn)碳排放達峰后穩(wěn)中有降，生態(tài)環(huán)境根本好轉;二是要將碳排放交易納入現(xiàn)代環(huán)境治理體系構建中，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。在科技創(chuàng)新規(guī)劃中，不僅要進一步發(fā)展新能源技術，還要將減排技術列為重點研究領域之一。高耗能、高碳排放的產(chǎn)業(yè)唯有進行技術創(chuàng)新，實現(xiàn)低碳轉型和技術升級，才能真正實現(xiàn)低碳發(fā)展和高質量發(fā)展。
編制好低碳發(fā)展的專項規(guī)劃
需要根據(jù)全國和地方各級當下現(xiàn)實情況以及未來實現(xiàn)碳中和、碳達峰的目標，制定新一輪的碳減排和低碳發(fā)展專項規(guī)劃。
首先，國家低碳發(fā)展規(guī)劃應側重在頂層設計上，協(xié)調好《二氧化碳排放達峰行動方案》(以下稱《行動方案》)與《“十四五”控制溫室氣體排放工作方案》的分工，既要通過《行動方案》以目標導向倒逼綠色發(fā)展、產(chǎn)業(yè)升級轉型，也要通過《行動方案》對“十四五”發(fā)展規(guī)劃中的低碳發(fā)展內容進行細化和落實，雙向保證低碳發(fā)展目標的實現(xiàn)。考慮到降碳減排任務的長期性和復雜性，必要時須編制低碳發(fā)展中長期規(guī)劃(2020-2035)，并長遠謀劃2060年低碳發(fā)展和碳中和目標。
其次，地方是減排降碳任務的責任主體，在地方層面全面推進低碳發(fā)展，應將低碳發(fā)展規(guī)劃作為省、市、縣各級政府的必答題，京津冀、長三角和港珠澳等一體化發(fā)展示范區(qū)域、各類工業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)等視情況編制低碳發(fā)展的專項規(guī)劃或碳減排行動方案。地方的發(fā)展規(guī)劃以及各類專項規(guī)劃中低碳發(fā)展相關內容要以國家及上級政府編制的對應規(guī)劃為根本遵循，堅決貫徹上級規(guī)劃制定的政策要求、發(fā)展方向和約束指標等，堅決落實在空間結構、產(chǎn)業(yè)結構、能源結構、交通運輸結構優(yōu)化以及生產(chǎn)方式、生活方式等方面的頂層設計中，保證低碳發(fā)展目標自上而下的統(tǒng)一性和持續(xù)性。
第三，在編制規(guī)劃時應遵從因地制宜的原則。各地區(qū)在發(fā)展水平、資源環(huán)境、產(chǎn)業(yè)結構和功能定位等方面存在明顯的區(qū)域差異性。各省市需要根據(jù)實際情況因地制宜地進行目標拆分，秉持 “共同但有區(qū)別”的原則制定適合自身的低碳發(fā)展規(guī)劃路徑，而不是“一刀切”對所有地區(qū)制定統(tǒng)一的碳達峰、碳中和要求。“區(qū)別”主要體現(xiàn)在地方各級政府要根據(jù)自身的現(xiàn)實情況考慮規(guī)劃編制的必要性、規(guī)劃目標的差異、低碳發(fā)展實現(xiàn)路徑的差異等。
比如，北京、上海、深圳等經(jīng)濟發(fā)達、綠色發(fā)展水平高的地區(qū)以及低碳試點城市應做好表率，盡早實現(xiàn)達峰并力爭在“十四五”期間實現(xiàn)達峰，而由于城鎮(zhèn)化程度較高、人口密集等因素，不對“碳中和”目標做出硬性約束;山西、陜西、河南等化石能源豐富、高能耗行業(yè)比重大的省份，可以適當放寬達峰時間，應在規(guī)劃中突出強調優(yōu)化能源結構和產(chǎn)業(yè)結構，明確碳減排目標和指標，倒逼傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的綠色轉型，實現(xiàn)高質量發(fā)展。
我國提出碳中和、碳達峰的目標展現(xiàn)了應對全球氣候變化問題的責任與擔當，要充分利用規(guī)劃的力量將這一目標轉化為推動低碳發(fā)展的前進動力，努力奮斗，實現(xiàn)美麗中國建設目標。(田豐 包存寬/復旦大學環(huán)境科學與工程系)
作者：田豐 包存寬
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