電力交易機構獨立規范運行的分析與思考

　　自2015年3月，中共中央、國務院發布了《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》(中發〔2015〕9號)及其系列配套文件以來，我國新一輪電力體制改革進入了深水區和“快車道”，在電力市場建設、電力市場化直接交易、輸配電價改革、電力交易機構組建、電力中長期與現貨市場建設、增量配電網改革等方面取得了積極成效。尤其在電力交易機構規范化建設運行方面，始終堅持“小步走、不停步”的原則。目前國家級和各地方省級電力交易機構均已完成組建并且持續推進獨立規范運行系列工作。但是，在實際推進和落地操作層面，目前仍然存在諸多值得深思、挖掘、探索的問題。

　　2018年8月28日，國家發展改革委、國家能源局印發了《關于推進電力交易機構規范化建設的通知》(發改經體〔2018〕1246號)，這是自2016年國家電網有限公司(原國家電網公司)和各省級電力公司紛紛撤銷原省級電網企業電力交易中心職能部門、以全資子公司方式組建成立省級電力交易中心有限公司之后，中央首次明確提出要求推進電力交易機構規范化建設，實現電力交易機構相對獨立和規范運行。其中，電力交易機構股份制改造是推進相對獨立和規范運行的首要任務。

　　2020年2月18日，國家發展改革委、國家能源局聯合印發了《關于推進電力交易機構獨立規范運行的實施意見》(發改體改〔2020〕234號)。時隔兩年，中央再次發文推進電力交易機構組建后的運行工作，并且將原先所述的“相對獨立和規范運行”調整為“獨立規范運行”。僅僅刪除了“相對”二字，但是其中的深遠意義不言而喻。換言之，“獨立”不存在“相對獨立”這一模棱兩可、難以界定的電改中間產物的概念;允許“小步慢走”，但不允許“打折扣”。

　　筆者從職能定位、市場管理委員會、交易規則制定、股權多元化、人財物獨立、監督監管、混合所有制改革和黨建工作八個方面為切入點，針對目前電力交易機構獨立規范運行的現狀進行深入剖析，并對未來發展目標提出建議。

　　職能定位

　　根據電力交易機構組建成立之初的經營范圍和職責定義，其負責電力交易平臺的建設、運營和管理，負責市場主體注冊和管理，負責電力市場化交易組織，為市場主體提供公平、公正、透明和規范的電力交易服務，包括注冊服務、交易組織、出具電量結算依據等。

　　根據中央關于電力體制改革的有關精神，電力交易機構不應受制于或者聽命于市場主體中的任何一方，而應該立足于電力市場的健康發展、服從政府主管部門的安排、接受政府部門的監管監督、廣泛吸納市場主體的建議。某種意義來講，電力交易機構和證券、期貨交易所類似，都是在為全社會經濟發展服務。

　　建議：電網企業可以考慮成立屬于自己的電力交易職能部門，以便電力交易機構能夠按照電改精神及自身定位，為市場主體提供公平、公正、公開、透明、高效和優質的電力交易服務。

　　電網企業作為央企，服務黨中央、保障社會民生的宗旨始終不變，為了確保政策性非市場化購電業務有序穩定、經營性業務公平合法參與競爭，電網企業可以考慮成立屬于自己的電力交易部，和現有發展部門、營銷部門類似，這里需要說明“電力交易部”的成立并不是“電力交易中心”的恢復，更不是電改步伐的倒退。電網企業的“電力交易部”之所以稱之為“部”，而不是“中心”，原因在于此時電網企業的“電力交易部”的職責劃分已和原電網企業“電力交易中心”不再相同，“電力交易部”僅負責國家政策性(如保障民生、優先購電、電網企業所承擔的可再生能源消納責任權重等)基數電量交易和電網企業競爭性市場化購電業務(如與綜合能源、電動汽車等市場化業務相關的購電業務等)，這樣才可解決股份制改造后的電力交易機構議事決策權力機關由原先全資子公司單一股東方(即電網企業)轉變為若干股東方(電網企業及各市場主體等)后，可能因意見不合出現的決策難、推進難、效率低等弊端。更為重要的是，如此一來才能使得電力交易機構專心致力于電力市場建設、運行和發展管理，才能使得電力交易機構真正成為第三方獨立的電力市場化交易服務平臺，使電力交易機構真正扮演電力市場運行的“裁判員”角色，實現“只在起點發令、終點掐表，而不在場內同場賽跑”。而在賽場內競技的國家隊、省隊、體校、民間愛好者除了在訓練背景、裝備配置上不同外，均應享受電力市場、電力交易機構提供的平等服務和成績判定。

　　市場管理委員會

　　根據部分省份已經成立的市場管理委員會職責定位和運行情況來看，其負責研究討論交易規則、協調電力市場相關事項，均屬于自治性議事機構，其組成人員來自各類市場主體及第三方機構代表。市場管理委員會的存在相當于電力交易機構或者是某一地區電力市場的外部獨立董事，不代表某一方利益，而是各方主體的授權新聞代言人和指定參事團。對于電力交易機構的獨立規范運行和整體電力市場運行可以起到積極的監督管理作用。

　　建議：盡快全面建立各地區電力市場管理委員會。不論電力交易機構股份制改造后的股東、股權如何，只要開展了市場化交易，都有必要及時組建成立電力市場管理委員會，彌補電力市場缺失的“行業仲裁、新聞發言人和參事智囊團”。同時，建立各地區電力市場管理委員會也是部分電力交易機構股權資本多樣性不足的一劑“補藥”，給未當選電力交易機構股東的市場主體提供“共參交易、共商電改、共謀未來”的平臺、機遇和席位。

　　交易規則制定

　　在電力市場化改革起步初期，頂層設計、規則制度的不完善或許容易取得社會的原諒。但是，在各省電力市場建設過程中，出現的規則差異化、執行困難等問題往往增加了市場主體參與交易、分享紅利的各類成本。

　　在最新發布的“234號文件”中明確省內交易細則由能源監管部門、地方政府主管部門組織交易機構在國家層面制定的基本規則框架下起草，經由市場管理委員會審議、能源監管部門和地方政府主管部門審定后發布。“市場管理委員會審議”這一環節旨在于先期聽取各類市場主體的聲音并集體研究采納與否，而不是廣泛征求意見結果后“石沉大海”。同時，文件還明確交易機構無權變更批準實施后的規則和細則，言外之意就是電力交易機構的通知、說明文件不應再涉及某一地區電力市場的原則性問題，僅僅是時間節點、注冊公示、平臺操作、計劃申報、信息發布等實施過程的例行文件。

　　建議：摸石頭過河難免濕鞋，電力市場建設初期允許試錯，但是糾錯的主體不能出現偏差。組委會(政府主管部門)，負責賽事整體籌劃，裁判員(電力交易機構)僅發令、計時，運動員(各市場主體)一心比賽競技。盡早成立各地區電力市場管理委員會，并且吸納具有專業背景、但不牽扯利益的科研院所、第三方非電力交易領域交易場所的學者人士作為顧問，以旁觀者的視角積極參與電力市場的設計、建設、修正和評估。

 

　　股權多元化

　　股份制改造的完成并不一定代表著獨立規范運行的實現。股比均衡、非國有資本的引入更是實現市場公平、市場活力激發、體現多方代表性的關鍵要素。

　　由此看來，股權多元化僅僅是電力交易機構獨立規范運行的一小步，后續還要依照公司法修訂完善公司章程、議事規則，建立互相制衡的法人治理結構，打造靈活高效的管理經營機制。

　　建議：股權多元化的完成最多稱之為“相對獨立”，想要實現真正的“獨立規范運行”，交易機構的董事、監事和高級管理人員均應來自非電力市場主體的利益無關方，或者至少應該與原股東單位不再保持勞動關系。甚至可以采取由政府委派、任命和選聘的方式來產生電力交易中心股份有限公司的高級管理人員。如此一來，董事長、監事會和高級管理人員乃至全體電力交易機構從業人員便可真正為電改負責、為政府負責、為市場負責，而不必再因心存股東方原單位的種種人事因素所牽絆。

　　人、財、物獨立

　　目前電力市場化交易并未實施收取交易手續費政策，也就是說電力交易機構日常運行開支、人員薪酬福利、交易平臺無形資產、辦公場所固定資產等人、財、物均來自娘家——電網企業撥款，組織人事關系任免權也均屬于電網企業管轄范疇。

　　而新一輪輸配電價核定并未將電力交易服務費從電網企業成本中剔除，也就是說在實現收取交易手續費之前，電力交易機構的開支成本將繼續由電網企業專項支付，而“234號文件”為此舉提供了政策依據。

　　建議：電力交易機構作為電力體制改革的中間產物和新興服務平臺，需要在起步之初便注入新鮮血液和活力來促進我國電力市場的建設和發展，其人、財、物的獨立具有特殊的重要意義。

　　一是獨立自主的選人用人。電力交易機構原班人馬大多數來自電網企業原電力交易中心、調控中心、營銷部等部門及其他二級單位，幾乎都經歷了掛職、借調，當電力交易機構獨立規范運行的步伐不斷加快，相信會有相當一部分人員將脫離電網企業這一廣闊的舞臺，轉而投身于電力交易事業，單一的發展路線或多或少會影響人員的積極性，因為晉升之路顯而易見，平調之路只能是異地交流。應當建立起靈活暢通、利于發展的用人選人機制，并且通過市場化選聘機制引入經濟、金融、精算、會計等其他專業的高端技術人才來彌補現有人馬只懂“電”、不懂“期貨、現貨”的短板。

　　二是財和物獨立是公司運營的基本條件。據了解，目前仍有不少電力交易機構尚未成立財務資產部，日常財務工作由綜合處兼顧或由電網企業代為管理。財務專業人士都明白沒有日常收入并不代表沒有財務工作，一個公司自完成工商注冊之日起便離不開財務賬目。股份制改造后，隨著辦公資產等事宜的明確，更需有專業、專職的財務人員負責股份有限公司的財務管理。此外，采取購買、租賃等有償方式實現辦公場所固定資產獨立合規使用，可以進一步實現獨立運行。試想無償使用房東提供的屋子，免交物業費、水電費、綠化費、停車費等各種開銷，那么“住客”對于“房東”的感激之情定難以無視。電力交易平臺是電網企業歷時多年、投入巨資打造的全國統一電力市場技術平臺，其中的海量服務器、數據庫、寶貴的無形資產事關整個電力市場運行的穩定。因此建議延續現有的交易平臺資產管理、運行和維護模式，暫不遷移、變更和重新部署，相反應該繼續加大針對電力交易平臺的資金、技術和研發投入力度，以滿足日益擴大的市場規模、交易品種和復雜的結算業務需求。

　　監管監督

　　電力交易機構首先是依法合規注冊成立的有限公司，對于公司自身運營情況的監督管理其實已經有了很成熟的制度流程、匯算清繳、年度審計、財表上報等。此部分公司自身運營監管不屬于在此所述的政府監督之范疇，此處所說的行業監管準確地說是對某一地區電力市場運行情況的監督管理，而不是某一個電力交易中心有限公司或股份有限公司。

　　電力交易機構的職責定位是負責交易平臺的建、管、運，為市場主體提供電力交易服務。也就是說電力交易機構作為第三方獨立的電力交易服務平臺，有責任提供公平服務，但對于電力市場的健康發展、爭議處理、違規違約等情況，電力交易機構僅僅有責任和義務如實提供交易和結算數據、注冊信息及過程情況，最終的裁定權依然屬于政府主管部門和行業監管部門。

　　建議：為了切實促進電力市場健康發展、客觀分析電力市場運行情況、科學研提修編整改方案，應該在完善監督監管條例的同時，進一步優化監督監管隊伍結構?？捎赡茉?、金融行業監管和第三方獨立專業機構共同組建電力市場監督監管力量，融合電力、期貨、會計等相關專業，匯集政府、科研院所、第三方機構和電力交易機構多方共同為電力市場的建設和發展出謀劃策。對于改革步伐較快的現貨試點省份，還要及時補充電力調度專業力量共同為電力現貨市場的運行保駕護航。

　　混合所有制改革

　　混合所有制改革的初衷是為了促使國有企業更快更好地發展，提高國資管人管事管資產的效率，通過吸納靈活、高效、有活力的社會資本來實現以“混”向“促”。結合電力交易機構股份制改造而言，“1246號文件”明確提出“股權多元化，發電、售電、用戶及第三方機構參股”，“234號文件”強調“電網企業持股比例降低至50%以下”。不難看出，雖然沒有明顯的混改字眼，但是其核心內容已將混改思想融入電力交易機構股份制改造。然而電力交易機構雖然是公司治理結構，但是其“不以營利為目的”的定位顯然不同于一般企業，更和國有資產保值增值的理念原則有所不同。

　　那么，電力交易機構的股改和混改區別何在?又有著怎樣的深層次含義呢?從概念上講，“股改”肯定大于“混改”，混改向民間敞開大門。作為市場主體能夠入股電力交易機構，即使不分紅也能獲得一席股東，筆者認為不算賠本買賣。而作為非市場主體的企業單位，在眼前看不到利益的情況下，如果依然能夠對入股電力交易機構產生極大興趣，或許真的財大氣粗，或許真的眼光長遠?？梢云诖?，此輪電力交易機構股改后真正引入民營資本的會有幾家?又分別是什么行業、入股動機又是什么?

　　建議：電力交易機構的“股改”與電信行業的“混改”存在本質上的不同。

　　首先，電信行業不像電力行業具有自然屬性壟斷，我們可以選擇不同的網絡運營服務商，不少人擁有多個移動終端，而電力消費的選擇始終保持著唯一性，這是電能屬性決定的。

　　其次，電信行業的國家隊明顯被高新技術和互聯網新興民企趕超，而電力行業，特別是電網企業、電力交易機構不存在靠引入高新技術和互聯網新興民企來提升行業競爭力、激發企業生命力的迫切需求，目前還不存在電力交易機構的同行對標民營企業，每一個地區只有一家電力交易機構負責本地區電力市場建設運營的初始定位決定了只有“兄弟單位”，沒有“同行冤家”。

　　最后，電力交易機構的“股改”是規定動作，“混改”可以算是“錦上添花”，但不可一味追求，因為股東要求回報收益是正常訴求，央企、市場主體可以為了追求話語權而不顧收益率，但是對于社會資本能否完全不顧投資回報率，僅僅為了社會形象、廣告效應而入股電力交易機構目前還是問號。

　　筆者認為“股改”的關鍵點不在股權的“混”、不在姓“國”還是姓“民”，而在于能否引入對于電力市場健康發展有促進積極作用的資本，在實現股權多元化的同時，考慮引入具有期貨、金融、證券、電力市場研究相關科研機構及軟件開發等專業背景的股東，以便新進股東能夠對現貨市場建設、電力交易金融衍生品、交易平臺功能研發等方面發揮積極的專業作用。

　　黨建工作

　　黨建工作始終是國有企業工作的重中之重。跟隨股份制改造工作步伐，合理調整電力交易機構黨組織設立，考慮各省電力交易機構報審上級黨組織特批成立黨委或黨總支，國家級電力交易中心升為黨組建制，形成電力交易機構黨組織關系縱向垂直管理，并配備專職黨建工作部門和人員力量;同時吸納新進股東推薦入選黨委班子，切實貫徹落實黨中央和上級黨組織指示精神，高效推進建設全國統一的電力市場;學習借鑒新進股東在黨建工作方面先進經驗，準確把握黨建工作和交易業務互相融合，實現“黨建”促“交易”、“交易”貼“黨建”的良好局面和氛圍。(本文僅代表作者個人觀點，不代表本刊及作者供職單位立場)

　　本文刊載于《中國電力企業管理》2020年06期，作者供職于首都電力交易中心有限公司

作者：魯秦圣