杜棟：國外城市“碳預算”對我們的啟示

　　力爭2030年前實現碳達峰，2060年前實現碳中和，這是我國的重大戰略決策。“碳預算”是城市實現碳管理目標的重要政策工具，在國外城市也比較推崇。本文想要強調的是，我們應該結合我國城市實情，積極做好城市“雙碳”預算控制工作。

　　“碳預算”是城市碳管理的重要政策工具

　　預算，字面意思是預測、測算。提起它，一般人總把它與貨幣、會計聯系。實際上，把它與數據、標準聯系起來，才更具普遍意義。

　　“碳預算”最早是由《京都議定書》策劃者提出的，其最初目標是為了確定一個國家乃至全球在一定時期內允許排放到大氣中碳的數目。當前的碳預算主要以國家或地區間機制設計為出發點.是宏觀層面的預算。而從微觀層面來講.作為社會經濟主體或細胞的城市、企業也應該從自身可持續發展角度考慮，構建較為完善的碳預算體系。

　　值得一提的是，奧斯陸計劃到2030年成為接近零排放的城市。它提出，“碳預算”應包含以下六要素：其一，設定目標。根據《巴黎氣候協定》中的最高要求(將全球平均氣溫升幅控制在2攝氏度之內，并盡可能接近于工業化前水平的1.5攝氏度以內)來設定目標。其二，計算。以4年為周期，確定每年的最高碳排放量，根據每年實際排放量與目標最高排放量的偏差，調整下一年度的預期。其三，減排。每年制定減排措施清單，即每項措施預計產生的效果，預計花費的成本，以及政策實施的主體。其四，監督。開發“氣候晴雨表”，監督并評估氣候預算是否正常運轉。其五，解釋。通過宣傳，展示氣候預算將如何為城市居民提高生活質量，動員民眾共同參與減排事業。其六，提高重視度。指定分管金融的副市長，負責氣候預算的制定工作;建立跨部門的氣候日程，明確各項分工，每個機構需定期匯報氣候預算的執行進展。可見，這里是把“碳預算”作為實現碳管理目標的重要政策工具來看待，它對于我國開展城市“雙碳”具有一定參考價值。

　　應積極做好城市“雙碳”預算控制工作

　　在管理控制中，使用最廣泛的一種控制方法就是預算控制。起初，預算的編制是作為計劃過程的一部分的，但是預算本身又是計劃過程的終點。簡要地說，預算的功能就是形成有控制標準的計劃。特別是，預算控制明確表明了以預算為基礎的計劃與控制的關系。預算本身不是目的，預算的目的就是為了加強控制。總之，預算控制的作用體現在，它為控制活動提供標準，它為考核、評價實際工作提供依據，

　　按照控制論的觀點，任何管理控制系統都包括控制環境、控制目標和控制技術三個方面。預算控制系統也不例外。我們在明確了控制對象后，首先，應該對其內外環境進行分析;其次，在此基礎上制定相應的目標體系;最后，還應該強調合理的控制程序和控制方法，因為它們是控制技術的兩大重要組成部分。其中，控制程序也即程序控制，是為了保證目標的實現所設定的標準化程序。而預算控制作為一種程序控制手段，一般包括預算編制、預算執行和預算監督與考核。

　　下面對預算控制的過程做進一步分析。編制預算，實際上是控制過程的第一步——擬定標準，因為這樣才具有可考核性;第二步，執行預算后，需要我們根據標準來衡量實效;第三步對預算監督與考核后，就要采取措施，這也正是編制預算的基本目的。控制論實際上給出了“確定控制標準——衡量實際成效——采取糾偏措施”完整的“三步式”控制論系統閉環路線圖。

　　就城市而說，首先，需要我們在明確城市總控制目標的前提下，將目標分解成為不同部門的具體指標，而且要給出各個指標的詳細定量標準;其次，要結合城市的實施情況進行情景分析，查看城市基線情景、碳達峰情景和碳中和情景;然后拿出具體的手段措施進行修正，這里可能是單個手段措施的使用，但更多的應該是不同手段措施的組合。

　　那么，在實現“雙碳”目標過程中，如何有效地開展預算控制工作呢?首先，預算應該得到高層管理者的支持;其次，應該制定相應的標準;再次，應該注意信息的反饋;最后，應該有廣泛的人人參與。總之，我們應該積極發揮預算控制的優勢，形成具有中國特色的城市“雙碳”預算控制體系。

　　(作者杜棟教授系河海大學系統工程與管理創新研究中心主任，區域和城市(群)高質量發展智庫首席專家，中國系統工程學會決策科學專業委員會主任委員。)