陳政：“管住中間、放開兩頭”是深化電改關鍵(電改來論)

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　　“十四五”深入推進電力市場化改革，關鍵在于回歸電改“9號文”，深刻把握“管住中間、放開兩頭”這一核心思想，真正做到兩頭全面放開、中間監(jiān)管有效，放而不亂、改而有序。

　　“十三五”是我國新一輪電力體制改革啟動和加速推進的關鍵時期。五年來，我國已在電力市場建設、電價形成機制改革、發(fā)用電計劃放開、售電側放開等方面取得了顯著成績。“行百里者半九十”，展望“十四五”，電力體制改革依然任重道遠，隨著現貨市場試點推廣、市場化交易規(guī)模進一步擴大，改革已進入深水區(qū)，面臨挑戰(zhàn)更甚以往。回顧改革初心，梳理改革重點，找準改革方向，厘清下一步改革思路在當下尤為重要。

　　不忘初心

　　堅定不移推進電力市場化改革

　　深入推進市場化改革是實現我國電力產業(yè)提質增效、高質量發(fā)展的必由之路。從2015年電改“9號文”發(fā)布伊始，新一輪電改歷時5年多，已實現輸配電價改革基本全覆蓋，各省區(qū)也已建立股權多元化的電力交易機構，中長期市場漸趨完善，現貨市場試點穩(wěn)步推進。然而，隨著深化改革帶來利益格局調整持續(xù)放大，個別地區(qū)呈現出一些新動向，甚至出現了電力供應產業(yè)橫向或縱向整合趨勢。于是，開始出現“電力市場化改革是否還有必要深入推進下去”的質疑。2020年5月發(fā)布實施的《中共中央國務院關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》給出了清晰答案，再次明確了堅定不移推進電力市場化改革的方向。這既是我國幾十年市場經濟建設的寶貴經驗總結，也在世界各國電力改革實踐中得到證明。

　　市場化改革目的是提高電力產業(yè)整體運營效率，不完全等于降電價。在基礎環(huán)境條件不變的情況下，提高產業(yè)效率某種意義上可體現為終端產品價格降低。然而，對于電力產業(yè)而言，這兩者并不完全等價。一方面是因為我國正持續(xù)推進能源清潔低碳轉型發(fā)展，風、光等可再生能源并網規(guī)模一直保持較快增長，而這將不可避免地抬升能源供給成本。另一方面，我國經濟進入高質量發(fā)展階段后，經濟活動、人民生活對供電質量要求也在持續(xù)提升，由此需要的配套基礎設施、優(yōu)質服務成本投入等都同步增加，導致實際供給成本提高。受以上因素影響，實施市場化改革后終端用電價格不一定下降，甚至可能上升，但考慮用電質量、清潔低碳等在內的綜合效費比明顯提升。

　　以市場化改革促進電力產業(yè)效率提升是一個長期過程，改革預期和改革舉措需要與之相適應。無論是新技術的推廣應用，還是企業(yè)內部管理改善，都需要持續(xù)優(yōu)化迭代，因此，產業(yè)效率的提升是一個長期漸進的過程，不會一蹴而就，相應改革預期和改革舉措要與這一內在規(guī)律相適應。在特殊時期實施政策性優(yōu)惠電價，拉動經濟從危機中快速復蘇有其現實必要性，但持續(xù)進行大幅政策性降價難免危及電力產業(yè)健康發(fā)展。另外，在市場化改革過程中，市場主體以及市場意識培育需要時間周期，市場規(guī)則體系完善需要逐步探索，因此相應改革舉措推進也需要循序漸進，既不能固步自封，也要避免“欲速則不達”。

　　總書記在《不斷開拓當代中國馬克思主義政治經濟學新境界》的講話中指出，堅持社會主義市場經濟改革方向，要堅持辯證法、兩點論，既要有效的市場，也要有為的政府。深入推進電力市場化改革同樣需要堅持這一基本指導思想，著力構建形成公平開放、競爭有序的電力市場，同時政府監(jiān)管有效，管理到位而又不越位。

　　電力產業(yè)鏈包含發(fā)、輸、配、用環(huán)節(jié)，其中輸配電環(huán)節(jié)具備自然壟斷屬性，主要通過強化政府監(jiān)管來厘清成本、制定價格，是“有為政府”管理到位的重要體現。發(fā)電、用電是開放競爭環(huán)節(jié)，主要通過市場競爭來發(fā)現邊際成本，挖掘需求側響應潛力，實現資源整體優(yōu)化利用，是“有效市場”的重要體現。在競爭環(huán)節(jié)，“有為政府”更多體現在市場設計、市場監(jiān)管等方面，尤其需要注重管理到位而不越位，以推動構建公平開放的“有效市場”。

　　總體而言，“十四五”深入推進電力市場化改革的關鍵，還在于回歸電改“9號文”，深刻把握“管住中間、放開兩頭”這一核心思想，真正做到兩頭全面放開、中間監(jiān)管有效，放而不亂、改而有序。

　　進一步強化規(guī)范監(jiān)管

　　是“管住中間”的關鍵

　　輸配電環(huán)節(jié)的自然壟斷屬性決定了只能是“管住中間”，而不是放開中間，不能以放代管。正確認識電網企業(yè)定位，實事求是進行必要改革，進一步強化規(guī)范監(jiān)管是“管住中間”的關鍵。

　　電網企業(yè)是我國電力市場建設最好的執(zhí)行者而不是阻力。隨著輸配電價改革基本覆蓋全國，電網企業(yè)收益模式發(fā)生根本轉變，將不再賺取購銷價差，而是對應準許資產的核定收益，由此，電網企業(yè)已具備接近公益性企業(yè)的屬性特征。上一輪電改中，我國即已基本實現廠網分開目標，目前電網企業(yè)雖然保留了部分保底售電業(yè)務但對市場公平競爭影響極為有限，通過強化監(jiān)管甚至限制其競爭售電業(yè)務規(guī)模等，都能很好地解決這一問題。綜合來看，全國資背景的電網企業(yè)其市場利益關聯幾可忽略，已具備能力和條件在政府監(jiān)管指導下履行好市場建設、市場運營組織等公益性職能。

　　過度強化電力運營業(yè)務鏈分拆獨立，對于當前市場建設幾無益處。當前，電力中長期市場或現貨市場試點中存在一些亂象和問題，其根源在于市場機制不完善、市場結構不合理等，與交易調度業(yè)務獨立性關聯不大。美國PJM之所以要交易調度獨立，原因在于PJM市場里有大量發(fā)輸配垂直一體化的電力企業(yè)，這與我國早已完成廠網分離的國情存在明顯差異。交易、調度和電網運行業(yè)務緊密關聯，脫離國情照搬國外模式，過度強化關聯業(yè)務鏈的獨立分割，對目前市場化改革進程幾無助益，反而將增加業(yè)務協調成本和市場運營風險。

　　強化準許成本監(jiān)管，規(guī)范關聯交易，是“管住中間”，釋放改革紅利的關鍵。監(jiān)管關鍵在于強化準許成本監(jiān)管，包括盡快完善輸配管制業(yè)務新增投資評估、核準機制等，以合理規(guī)范有效資產增長。電網企業(yè)保留部分關聯密切的非管制業(yè)務，既是支撐輸配管制業(yè)務正常運營的需要，也是落實國家戰(zhàn)略、引領行業(yè)高質量發(fā)展的要求。通過強化監(jiān)管，規(guī)范電網企業(yè)管制業(yè)務和非管制業(yè)務的關聯交易，則是“管住中間”的另一要點。

　　放開發(fā)電側

　　要完善市場、壓保結合

　　從世界范圍內的改革經驗來看，發(fā)電市場引入充分競爭是電力市場化改革的主要紅利來源，因此，完善市場機制、優(yōu)化市場結構，推動構建公平開放、競爭有序的電力市場是“十四五”改革的關鍵任務。

　　加快完善容量保障機制，實現以市場競爭壓成本與保供給安全的統籌兼顧。建設包括中長期、現貨的電能量市場，以市場競爭發(fā)現邊際成本，以價格引導實現發(fā)用電資源整體優(yōu)化運行是市場建設的關鍵。然而，在充分競爭的市場中，由邊際成本決定價格難免導致前期固定投資無法回收。不同于一般商品，關系國計民生的電力供給安全保障不容忽視，因此，有必要加快建設容量市場等中長期容量保障機制，形成激勵相容的電源建設投資激勵機制，兜住安全供給底線。

　　以混合所有制改革等方式優(yōu)化市場結構，推動形成充分競爭市場格局。市場中單一主體占比過高，將難免形成市場力，影響市場效率。針對我國發(fā)電市場中主體結構不均衡、所有制背景較單一的情況，以混合所有制改革等方式推動電廠層面的股權改革，將有助于均衡市場結構，促進市場競爭，提升市場績效。在市場主體結構調整滯后情況下，還可通過限制占比過大主體報價權等方式緩解市場力。

　　總體而言，放開發(fā)電側要處理好市場競爭與保障供應的關系，完善市場機制、優(yōu)化市場結構、強化市場監(jiān)管多措并舉，既要防范市場力促進充分競爭，也要建立相應兜底機制保障中長期供應安全。

　　深化用電放開的要點

　　在于暢通渠道、全面放開

　　在用戶參與市場規(guī)模持續(xù)擴大、準入門檻持續(xù)降低的情況下，“十四五”深化用電放開的關鍵在于暢通中小用戶參與市場渠道、完善保底售電機制、妥善處理交叉補貼等。

　　加快推進虛擬電廠、負荷聚合商等商業(yè)模式創(chuàng)新，暢通中小用戶參與市場渠道。在規(guī)則層面上，除少量居民用電等優(yōu)先用戶外，用戶側已基本全面放開。目前大用戶可直接參與電力批發(fā)市場，但廣大中小用戶高度分散化，需要創(chuàng)新機制降低其交易成本。應加快虛擬電廠、負荷聚合商等新主體、新業(yè)態(tài)培育，以暢通渠道讓廣大中小用戶參與市場價格響應，分享改革紅利。對于居民等優(yōu)先售電用戶，同樣可以進一步完善峰谷分時電價機制，探索引入市場價格時序信號等。

　　健全保底售電機制，有效防范售電市場放開帶來的供給保障風險。隨著售電市場全面放開，難免出現因售電代理商經營不善等原因導致用戶非預期地失去供應商。為保障用戶連續(xù)供電服務，需健全相應保底售電機制，由電網企業(yè)等保底售電商按預設價格履行保底供應，并收取合理服務費用以彌補相應成本。

　　妥善處理普遍服務等交叉補貼，變暗補為明補并逐步減少補貼程度。因歷史沿革，我國用戶價格體系存在嚴重交叉補貼現象，供應鏈最長的居民等優(yōu)先用戶價格反倒較低，而廣大農村及偏遠地區(qū)供電產生的普遍服務成本缺口也需要全體用戶分攤。下一步宜探索將暗補轉為明補，并通過居民階梯電價機制、稅費改普遍服務基金等方式，逐步消減交叉補貼程度。

　　(作者供職于南方電網能源發(fā)展研究院，本文僅代表作者個人觀點)