歐洲聯(lián)盟(簡(jiǎn)稱(chēng)歐盟或EU)自2005年開(kāi)始實(shí)施碳排放權(quán)交易以后，一直面臨其自身的減排措施與其他國(guó)家不同而造成的競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題，主要是歐盟內(nèi)部的生產(chǎn)者因?yàn)樾枰袚?dān)碳減排義務(wù)，因而相對(duì)于歐盟外部沒(méi)有被強(qiáng)制要求采取碳減排措施的國(guó)家的生產(chǎn)者，其生產(chǎn)成本增加，在國(guó)際貿(mào)易中處于不利地位。為了矯正這種因?yàn)槁氏炔扇〖みM(jìn)的碳減排措施而處于不利的競(jìng)爭(zhēng)地位，歐盟十多年前即開(kāi)始醞釀碳邊境調(diào)節(jié)措施。隨著在歐盟在碳排放權(quán)交易市場(chǎng)上，免費(fèi)分配的排放權(quán)配額減少，排放權(quán)配額的拍賣(mài)比例在2020年上升為70%，歐盟內(nèi)部生產(chǎn)者的減排壓力在持續(xù)增加，矯正競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)的期望再次加強(qiáng)。
歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制的立法和目的
歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制的立法進(jìn)展
2021年7月14日，歐盟公布了碳邊境調(diào)節(jié)措施(以下簡(jiǎn)稱(chēng)為CBAM)的立法建議，將新的《碳邊境調(diào)節(jié)措施條例》的框架公布出來(lái)。歐盟計(jì)劃《碳邊境調(diào)節(jié)措施條例》自2023年起生效，并自2026年開(kāi)始正式對(duì)進(jìn)口到歐盟的鋼鐵、鋁、水泥、化肥和電力實(shí)施碳邊境調(diào)節(jié)措施。
2022年3月，歐盟理事會(huì)也基本同意了就碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制進(jìn)行立法，僅在有限的細(xì)節(jié)問(wèn)題上與歐盟委員會(huì)的建議有分歧，諸如歐盟理事會(huì)主張建立歐盟一級(jí)的機(jī)構(gòu)來(lái)集中統(tǒng)一管理碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制下的進(jìn)口方的注冊(cè)，而不是如歐盟委員會(huì)建議的由各成員國(guó)分散管理;歐盟理事會(huì)還建議法案中應(yīng)包括避免對(duì)小企業(yè)產(chǎn)生負(fù)面影響的規(guī)定。
2022年5月17日，歐盟議會(huì)的環(huán)境、健康和食品委員會(huì)也通過(guò)了碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制的立法議案，同時(shí)對(duì)法案文本提出了幾點(diǎn)重要的修改意見(jiàn)：
第一點(diǎn)是增加了法案適用的行業(yè)，從鋼鐵、鋁、水泥、化肥和電力擴(kuò)大到有機(jī)化工、塑料和氫，共八個(gè)行業(yè);
第二點(diǎn)是將企業(yè)外購(gòu)電力中的間接排放也納入了碳邊境調(diào)節(jié)的范圍;
第三點(diǎn)是將碳邊境調(diào)整措施的過(guò)渡期由三年縮減為兩年，即從2025年開(kāi)始對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品進(jìn)行實(shí)際的調(diào)整。
在歐盟議會(huì)的環(huán)境、健康和食品委員會(huì)通過(guò)該議案后，歐盟議會(huì)還將對(duì)此議案進(jìn)行最終的表決。從現(xiàn)在歐盟各國(guó)對(duì)該議案的態(tài)度來(lái)看，議案最終獲得通過(guò)的可能性非常大。即該議案明年即可能影響到中國(guó)的鋼鐵、鋁、水泥、化肥、電力、有機(jī)化工、塑料和氫的對(duì)歐盟出口，在2025年前，此影響僅為碳排放數(shù)據(jù)的申報(bào)，但從2025年開(kāi)始，出口歐盟的這些類(lèi)別的產(chǎn)品即將受到歐盟碳邊境調(diào)節(jié)措施的實(shí)質(zhì)影響。
歐盟碳邊境調(diào)節(jié)措施的目的
EU宣布CBAM的目的是對(duì)沖碳泄漏風(fēng)險(xiǎn)。碳泄漏的危害是：一是減損對(duì)減排有嚴(yán)格要求的國(guó)家的減排政策和法律的效果，增加全球的溫室氣體排放量，因?yàn)楦吲欧女a(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，排放總量并沒(méi)有減少;二是在減排嚴(yán)格的國(guó)家，化石能源價(jià)格上漲，而減排寬松的國(guó)家，化石能源價(jià)格低，從而進(jìn)一步刺激減排寬松的國(guó)家的化石能源消費(fèi)，使得減排寬松的國(guó)家可以“受益”于減排嚴(yán)格的國(guó)家因減排而引發(fā)的化石能源價(jià)格差異;三是碳泄漏還將對(duì)采取嚴(yán)格減排政策的國(guó)家和地區(qū)的投資產(chǎn)生負(fù)面影響，因?yàn)樘济芗彤a(chǎn)業(yè)的向外轉(zhuǎn)移，使得留在區(qū)域內(nèi)的碳密集型企業(yè)的投資相比于轉(zhuǎn)移出去的投資的收益可能降低，很多產(chǎn)業(yè)的投資都可能要考慮排放成本對(duì)收益的影響，最后可能使得投資人減少對(duì)采取嚴(yán)格減排政策的國(guó)家和地區(qū)的投資;四是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和投資的流失將間接影響采取嚴(yán)格減排政策國(guó)家和地區(qū)的就業(yè)。
對(duì)于碳泄漏問(wèn)題以及前文所說(shuō)的歐盟因率先減排而產(chǎn)生的不利競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)學(xué)家能夠給出的矯正方式，就是碳邊境調(diào)節(jié)措施。當(dāng)然，如果全球各國(guó)能夠在減排措施上達(dá)成一致，那也可以根本性地解決碳泄漏問(wèn)題。但現(xiàn)實(shí)情況是自1992年《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》達(dá)成以后，經(jīng)過(guò)近30年的協(xié)商，各國(guó)仍然沒(méi)有就減排溫室氣體的實(shí)質(zhì)義務(wù)和措施達(dá)成一致。歐盟在這種背景下為了解決碳泄漏問(wèn)題，出臺(tái)了碳邊境調(diào)節(jié)措施立法建議。歐盟擬議的碳邊境調(diào)節(jié)措施就是要求向歐盟出口的產(chǎn)品，與歐盟生產(chǎn)的同類(lèi)產(chǎn)品或相競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)品，承擔(dān)同樣或相似的減排義務(wù)，具體的措施就是在每年5月31日前，由得到認(rèn)可的申報(bào)人就進(jìn)口到歐盟的產(chǎn)品的溫室氣體排放數(shù)量，繳納碳邊境調(diào)節(jié)措施證費(fèi)用，這種電子證書(shū)的價(jià)格，與歐盟內(nèi)部的碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的碳價(jià)相關(guān)聯(lián)。單邊的碳邊境調(diào)節(jié)措施是在多邊減排安排缺位的情況下，不得已的一種次優(yōu)選擇。
有人主張，中國(guó)的碳排放，不全是由中國(guó)消費(fèi)產(chǎn)生的，特別是出口產(chǎn)品的碳排放，應(yīng)該算在進(jìn)口方，例如歐盟國(guó)家的頭上，因?yàn)橹袊?guó)的出口產(chǎn)品應(yīng)該被視為為進(jìn)口國(guó)的消費(fèi)者或者用戶生產(chǎn)的。歐盟的碳邊境調(diào)節(jié)措施有力地回應(yīng)了這種觀點(diǎn)：既然是為歐盟生產(chǎn)的，那么碳排放也應(yīng)由歐盟來(lái)管理，生產(chǎn)者的減排負(fù)擔(dān)也必須一視同仁。否則，中國(guó)的出口產(chǎn)品，為中國(guó)拉升了GDP，解決了部分就業(yè)繁榮了國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)，最后排放卻算到進(jìn)口的歐盟國(guó)家頭上，但又不參加歐盟的減排計(jì)劃，這樣也是不公平的。
歐盟碳邊境調(diào)節(jié)措施是否符合WTO規(guī)則?
EU CBAM不是關(guān)稅，是EU成員國(guó)的國(guó)內(nèi)規(guī)章。
CBAM是否違反非歧視待遇原則?
CBAM是否違反非歧視待遇原則?CBAM是否違反非歧視待遇原則?
第一，CBAM不違反最惠國(guó)待遇原則。對(duì)所有外國(guó)產(chǎn)品基本無(wú)歧視地實(shí)施，豁免CBAM措施的領(lǐng)土都是已經(jīng)建立了與歐盟的碳市場(chǎng)相連接的碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的國(guó)家。
第二，CBAM與國(guó)民待遇原則不完全相符。歐盟在邊境對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品所施加的減排義務(wù)不得高于其境內(nèi)相同產(chǎn)品所負(fù)擔(dān)的減排義務(wù)，但可以低于國(guó)內(nèi)相同產(chǎn)品所負(fù)擔(dān)的減排義務(wù)。
確定外國(guó)產(chǎn)品的溫室氣體排放數(shù)量是一件很困難的事情
由于溫室氣體的排放發(fā)生在生產(chǎn)和加工過(guò)程中，其數(shù)量并不能通過(guò)產(chǎn)品到達(dá)進(jìn)口國(guó)后常規(guī)的商品檢驗(yàn)來(lái)確定。而不同的生產(chǎn)者對(duì)生產(chǎn)過(guò)程的管理不太一致，能源消耗上有一定的差異也是正常的。確定來(lái)自不同的外國(guó)生產(chǎn)者所生產(chǎn)的每一批貨物的溫室氣體排放數(shù)量，對(duì)于要實(shí)施碳邊境調(diào)節(jié)措施的國(guó)家而言，是行政管理工作巨大的負(fù)擔(dān)。如果要求外國(guó)的產(chǎn)品承擔(dān)的減排數(shù)額過(guò)高，顯然違反了國(guó)民待遇原則，如果數(shù)額過(guò)低，又起不到使外國(guó)生產(chǎn)者與本國(guó)生產(chǎn)者承擔(dān)相同的減排義務(wù)的立法目的。
為了使歐盟能夠比較準(zhǔn)確地掌握外國(guó)產(chǎn)品的溫室氣體排放量，歐盟在碳邊境調(diào)節(jié)措施實(shí)施的第一階段，只選取了鋼鐵、水泥、鋁、化肥和電力五類(lèi)產(chǎn)品，這使得工作量能夠顯著地縮小;此外，歐盟計(jì)劃《碳邊境調(diào)節(jié)措施條例》開(kāi)始實(shí)施的前3年僅要求進(jìn)口方申報(bào)產(chǎn)品的排放數(shù)量，并不需要就排放溫室氣體繳納費(fèi)用。進(jìn)口方應(yīng)該委托在歐盟境內(nèi)注冊(cè)的合格的申報(bào)人進(jìn)行申報(bào)，申報(bào)人應(yīng)該有經(jīng)濟(jì)注冊(cè)身份號(hào)(即EORI)。也就是說(shuō)，歐盟用2023~2025年3年時(shí)間來(lái)收集進(jìn)口產(chǎn)品的排放數(shù)據(jù)，并測(cè)試進(jìn)口產(chǎn)品排放數(shù)量申報(bào)系統(tǒng)，以便2026年開(kāi)始可以比較準(zhǔn)確地實(shí)施碳邊境調(diào)節(jié)措施。考慮進(jìn)口的上述五類(lèi)產(chǎn)品的總體數(shù)量和不同的來(lái)源，準(zhǔn)確地計(jì)算它們?cè)谠a(chǎn)國(guó)的排放量，并且根據(jù)歐盟的碳市場(chǎng)變化的碳價(jià)，相應(yīng)地計(jì)算出進(jìn)口產(chǎn)品的減排負(fù)擔(dān)，仍然是實(shí)施碳邊境調(diào)節(jié)措施中最具有挑戰(zhàn)性的工作。
特別值得注意的是，歐盟雖然對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品的排放數(shù)量進(jìn)行了數(shù)據(jù)的收集和統(tǒng)計(jì)，但減排溫室氣體的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，即進(jìn)口申報(bào)人必須提交的碳邊境調(diào)節(jié)證書(shū)的價(jià)格仍然是與歐盟的碳排放權(quán)市場(chǎng)上的碳價(jià)掛鉤的。也就是說(shuō)，中國(guó)產(chǎn)品減排一噸二氧化碳的成本，是按照歐盟市場(chǎng)上的碳價(jià)來(lái)計(jì)算的，這對(duì)中國(guó)的產(chǎn)品而言是非常不公平不合理的。中國(guó)產(chǎn)品的減排負(fù)擔(dān)，應(yīng)該按照中國(guó)市場(chǎng)上的碳價(jià)來(lái)計(jì)算。從這一點(diǎn)來(lái)講，歐盟給予進(jìn)口產(chǎn)品的待遇低于其給予本土產(chǎn)品的待遇。
也就是說(shuō)，歐盟給予中國(guó)產(chǎn)品的是一種表面上的同等待遇，即歐盟的同類(lèi)產(chǎn)品負(fù)擔(dān)了什么減排成本，中國(guó)進(jìn)口的相同產(chǎn)品就應(yīng)承擔(dān)同樣的減排成本。但這種表面的同等待遇掩蓋了實(shí)質(zhì)上的不同等待遇：即歐盟產(chǎn)品是按照歐盟的減碳成本來(lái)減碳的，但中國(guó)產(chǎn)品卻不被允許按照中國(guó)的減碳成本來(lái)減碳。例如，2022年5月歐盟碳市場(chǎng)的碳價(jià)大約是73歐元，同期中國(guó)碳市場(chǎng)的碳價(jià)大約是58元人民幣。中國(guó)出口歐盟的產(chǎn)品，應(yīng)該被允許生產(chǎn)者在中國(guó)按照中國(guó)的成本減排，因?yàn)镋U CBAM的目標(biāo)是清除碳泄漏和減排，而不是為歐盟征收財(cái)政收入，所以措施的重點(diǎn)是有關(guān)產(chǎn)品是否實(shí)現(xiàn)了減排，至于減排的成本，應(yīng)該由生產(chǎn)者所在的市場(chǎng)決定。
歐盟碳邊境調(diào)節(jié)措施是否可以通過(guò)WTO例外條款的檢驗(yàn)?
首先，EU CBAM是否符合關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定(簡(jiǎn)稱(chēng)GATT)第20條(b)款內(nèi)容?第20條(b)款允許締約方采納“保護(hù)人類(lèi)、動(dòng)植物生命和健康所必需的措施”。鑒于氣候變化威脅生物多樣性，氣候變化所引發(fā)的極端天氣、海平面上升、沙漠化等對(duì)人類(lèi)及很多動(dòng)植物的生命和健康都造成了嚴(yán)重的危害，減排溫室氣體的措施與保護(hù)人類(lèi)、動(dòng)植物的生命和健康之間有真實(shí)的聯(lián)系。氣候變化對(duì)人類(lèi)和動(dòng)植物生命、健康的危害已經(jīng)得到很多國(guó)家法院的承認(rèn)。防止碳泄漏是重要的減排溫室氣體的措施之一，而碳邊境調(diào)節(jié)措施，又是實(shí)現(xiàn)矯正碳泄漏最有效的經(jīng)濟(jì)措施，符合第20條(b)款的政策目標(biāo)。
其次，EU CBAM是否符合GATT第20條(g)款內(nèi)容?GATT第20條(g)款允許締約方偏離GATT的一般紀(jì)律，實(shí)施保護(hù)可耗盡的自然資源的措施，其具體規(guī)定是：“與國(guó)內(nèi)限制生產(chǎn)與消費(fèi)的措施有效配合，為有效保護(hù)可能用竭的自然資源的有關(guān)措施。” 氣候系統(tǒng)是一種自然資源，但并不是任何氣候系統(tǒng)都適宜人類(lèi)的生存和發(fā)展。現(xiàn)有的氣候系統(tǒng)是在地球的歷史中形成的，而人類(lèi)也是在這樣的氣候系統(tǒng)中進(jìn)化、生存和發(fā)展的。但自工業(yè)革命以來(lái)，對(duì)人類(lèi)安全的氣候系統(tǒng)開(kāi)始發(fā)生改變，在最近幾十年里，這種改變正在加速。根據(jù)聯(lián)合國(guó)氣候變化政府間小組的研究報(bào)告，氣候的這種改變是由人類(lèi)的溫室氣體排放行為引起的。如果我們不采取任何減排措施，地球氣溫的上升將根本性地改變現(xiàn)有的氣候系統(tǒng)，導(dǎo)致大規(guī)模的自然災(zāi)害發(fā)生，從而導(dǎo)致整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的崩潰，并將危及人類(lèi)的生存。EU CBAM是一種與保護(hù)氣候系統(tǒng)有關(guān)的措施，其實(shí)施也與歐盟國(guó)家的國(guó)內(nèi)措施有效結(jié)合。
最后，歐盟的碳邊境調(diào)節(jié)措施實(shí)施的方式與GATT第20條前言是否沖突?歐盟可以要求中國(guó)出口歐盟的產(chǎn)品減排溫室氣體，但減排的方式，只能是按照歐盟進(jìn)口時(shí)的歐盟碳市場(chǎng)的碳價(jià)來(lái)購(gòu)買(mǎi)碳邊境調(diào)節(jié)證書(shū)，歐盟的這一要求太武斷，與GATT第20條前言不符。
應(yīng)對(duì)歐盟碳邊境調(diào)節(jié)措施的建議
歐盟對(duì)于CBAM可能引發(fā)的貿(mào)易伙伴不滿的預(yù)案
一是共同但有區(qū)別的責(zé)任原則。EU不為發(fā)展中國(guó)家或者最不發(fā)達(dá)國(guó)家提供CBAM措施的豁免，但計(jì)劃將來(lái)自發(fā)展中國(guó)家包括最不發(fā)達(dá)國(guó)家的CBAM收入用于發(fā)展中國(guó)家減碳，即錢(qián)先收上來(lái)，然后返還發(fā)展中國(guó)家，但必須只能用于減碳。這一建議已經(jīng)獲得歐盟環(huán)境、健康和食品委員會(huì)的批準(zhǔn)。
二是氣候俱樂(lè)部(Climate Club)。歐盟的碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制立法草案出臺(tái)后，日本表示“非常不可能”反對(duì)該機(jī)制。美國(guó)對(duì)歐盟的碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制的態(tài)度是“友好的，但不熱情”，美國(guó)強(qiáng)調(diào)歐盟的碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制必須符合WTO的規(guī)則。歐盟希望的解決方案是與其他排放大國(guó)組成氣候俱樂(lè)部,理想的情況下俱樂(lè)部成員都要采取一定的措施來(lái)形成一種國(guó)際碳價(jià)，同時(shí)俱樂(lè)部成員之間不再互相采取類(lèi)似征收碳關(guān)稅一類(lèi)的措施。
與歐盟合作的解決方案
歐盟的碳邊境調(diào)節(jié)措施已經(jīng)準(zhǔn)備了十幾年，現(xiàn)在展示出一種勢(shì)在必行的決心。中國(guó)可以選擇在WTO內(nèi)挑戰(zhàn)歐盟的碳邊境調(diào)節(jié)措施，但因?yàn)閃TO的上訴機(jī)構(gòu)不能正常工作，所以除非歐盟同意與中國(guó)使用多方臨時(shí)上訴仲裁機(jī)制，否則中國(guó)并不能實(shí)現(xiàn)通過(guò)WTO訴訟迫使歐盟改變立法的目的。
另外一個(gè)選擇是與歐盟合作，通過(guò)談判爭(zhēng)取歐盟承認(rèn)中國(guó)的碳排放權(quán)交易市場(chǎng)與歐盟的減排效果等同，即中國(guó)市場(chǎng)上減排的一噸溫室氣體等同于歐盟市場(chǎng)減排的一噸溫室氣體。在此基礎(chǔ)上，中國(guó)可以把鋼鐵、鋁、水泥、化肥和電力均納入到國(guó)內(nèi)的碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的范圍內(nèi)，這樣，這些產(chǎn)品在出口歐盟時(shí)，就可以得到CBAM豁免。這一方案對(duì)歐盟和中國(guó)而言，是雙贏，它一方面繼續(xù)為中國(guó)產(chǎn)品進(jìn)入歐盟敞開(kāi)大門(mén)，并且并沒(méi)有增加負(fù)擔(dān)，因?yàn)橹袊?guó)原本也計(jì)劃將鋼鐵、鋁、水泥、化肥和電力行業(yè)納入本國(guó)的碳排放權(quán)交易市場(chǎng);另一方面使得歐盟引領(lǐng)的通過(guò)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)減排溫室氣體的模式得以擴(kuò)展，并且獲得了世界第一大溫室氣體排放國(guó)的支持。
本文刊載于《中國(guó)電力企業(yè)管理》2022年06期，作者單位：北京市蘭臺(tái)律師事務(wù)所
作者：邊永民
評(píng)論