當地時間2023年12月13日上午，《聯合國氣候變化框架公約》第二十八次締約方大會(COP28)發布了最終協議《阿聯酋共識》，明確提出各國要“以公正、有序和公平的方式，在能源系統中轉型擺脫化石燃料”。
這是1992年《聯合國氣候變化框架公約》簽署以來，首次在全球性共識中觸及“化石燃料”這一關鍵問題。阿聯酋工業和先進技術部長、COP28主席蘇爾坦·賈比爾宣布了這項決議。
人類自此真正開啟了擺脫化石燃料的能源轉型之路。在“轉型脫化”時代，中國將如何繼續行動，化石能源和可再生能源如何統籌，新的國家自主貢獻如何確定，中美氣候變化合作的當下和未來是怎樣的?圍繞這些問題，中國氣候談判首席代表蘇偉近日接受了《中國新聞周刊》專訪。
他透露，化石燃料是COP28最核心、也是最難談判的一個議題，談判陷入僵局的關鍵時刻，中美和主席國進行了當面溝通，對最終文本提出建議。在他看來，“轉型脫化”意味著人類未來總歸要逐步擺脫對化石燃料的依賴。中國的能源轉型要穩妥有序推進，要“先立后破”。
全球進入化石燃料“轉型脫化”時代
中國新聞周刊：和以往聯合國氣候變化大會相比，請評價一下COP28的意義和重要性，COP28是否成功?
蘇偉：我認為COP28是2015年《巴黎協定》簽署以來最重要的一次締約方大會，也是具有里程碑意義的一次大會。眾所周知，《巴黎協定》確立的溫度控制總體目標是：與前工業化時期相比，將全球平均溫度升幅控制在2℃以內，爭取把升溫幅度控制在1.5℃，各國通過國家自主貢獻的方式落實該目標。COP28最核心的議題，就是對各國自主貢獻的落實情況進行第一次全球盤點，看看各國自主貢獻的總體進展如何，存在哪些困難、挑戰和差距，下一步應當如何強化行動。所以，COP28成功與否，關鍵看全球盤點進行得如何。
從最終結果看，雖然過程跌宕起伏，但各方最終還是就全球盤點達成了一個“不錯的結果”。這并非大家都十分滿意的結果，但至少是可接受的結果，好于預期。可以說，COP28完成了其使命，為下一步繼續推進落實《聯合國氣候變化框架公約》和《巴黎協定》奠定了基礎。
同時，COP28也是《巴黎協定》簽署以來規模最大、議題最難的一次氣候大會。會場上，圍繞化石能源、資金、技術能力建設等核心問題的爭論比較激烈，特別是在前期談判過程中，各方立場對立得比較厲害。最后能達成這樣的成果，一方面，是各方都做出了最大努力;另一方面，阿聯酋作為主席國在協調、把握會議進程方面也起到關鍵作用，花了大量時間去溝通和組織對話。總體而言，這次COP28的組織是比較成功的，對于提升阿聯酋的國際形象有積極影響。
中國新聞周刊：會場上爭論最激烈、最難的議題是哪一點?最終各方是如何達成共識的?
蘇偉：化石燃料是最核心、也是最難談判的議題，圍繞這一點，會場上有三種主要觀點。一種觀點認為，以二氧化碳為主的溫室氣體80%以上來自化石燃料排放，因此，減緩全球變暖，最直接的辦法就是淘汰化石燃料。第二種觀點認為，從現實角度看，即使實現了碳中和與凈零排放，完全淘汰化石燃料依然是不可能的，所以目標應當是“逐步減少(phase down)”而非“淘汰(phase out)”。第三種觀點認為，應對氣候危機要解決的是排放問題，而不是要針對特定的能源品種，重點在減排，而不是去淘汰某具體能源品種。此外，中美《陽光之鄉聲明》形成的能源轉型方案，即通過加快可再生能源部署來加速對化石燃料發電的替代以期實現電力行業絕對減排，也成為各方熱議的思路方向。
本屆氣候大會，之所以分歧嚴重，還有一個繞不過的原因：這次是由中東產油國來談化石燃料問題，他們的經濟主要依靠油氣出口，這是涉及到“命根子”的問題。化石燃料生產、消費大國的一般立場是：認同人類將在未來擺脫化石能源依賴的大方向，但要求循序漸進。與之相對，歐盟、小島嶼國家、一些非政府環保組織比較激進，堅持要淘汰化石燃料。
“逐步減少”和“逐步淘汰”的結果導向有著本質的區別。“逐步淘汰”導向的是完全不用化石燃料，這比較極端。“逐步減少”導向的是保留化石燃料的選項，在難以完全替代化石燃料的領域，可以通過技術途徑，比如通過加裝二氧化碳捕集利用與封存裝置(CCUS)，把二氧化碳收集起來并加以利用或進行封存，只要解決了碳排放問題，我們不一定非要跟化石能源勢不兩立、不共戴天。尤其對于中國等發展中國家而言，受資源稟賦所限，不可能完全淘汰化石燃料。應對氣候變化不是單純的減排問題，還要綜合考慮經濟、社會等方方面面的因素，最終需要的是整個經濟社會系統性的變革調整。這就是一個過程，需要找對路徑、把握好節奏。
在此背景下，大會在2023年12月5日和8日相繼公布兩版全球盤點草案，第一版的文本同時包括了“逐步減少(phase down)”和“逐步淘汰(phase out)”多個選項，第二版則刪掉了“淘汰”選項，改為“減少化石能源的生產和消費”。對此，產油國更難以接受，尤其還涉及到消費，這觸及到他們的根本利益，產油國的底線是“不能碰化石能源，但可以談排放”。
第二版草案發布后，主席國請各國談判代表圍坐在一起，敞開了談，充分發表意見、表達訴求。隨后，主席國再分別與主要談判方進行雙邊對話，有針對性地透露出可能的折中方案，進行試探摸底，為大會主席最終提出妥協案文進行鋪墊和營造氛圍。
本屆氣候變化大會進入“加時賽”，對COP來說是常態，這次加時其實還是比較短的。談判過程中，有各種激烈的、極端的反應都很正常，談判就是要把不同的觀點糅在一起，找到一條中間路線。在最終的《阿聯酋共識》中，對化石燃料，采用的文本是“以公正、有序、公平的方式，在能源系統中轉型擺脫化石燃料(transitioning away from fossil fuels in energy systems)”，也就是明確強調要“轉型脫化”。自1992年《聯合國氣候變化框架公約》簽署30多年以來，這是各國第一次真正觸及到化石燃料這個關鍵問題，也是在全球綠色低碳轉型的大方向上邁出了具體一步。
中國新聞周刊：你如何解讀這個最終措辭，和中國的能源轉型立場是否一致?
蘇偉：“轉型脫化”意味著人類未來總歸要逐步擺脫對化石燃料的依賴，但要有一個過程，在這個過程中，需要解決兩個問題：一是減少排放，二是能源替代。其中，能源替代是最關鍵的問題，這也是中美在《陽光之鄉聲明》里達成的一項重要共識，通過大規模部署可再生能源和清潔能源，加快對煤、油、氣發電的替代，以減少電力行業排放。能源替代要“先立后破”，先保證我們有新的能源可用，再逐步替代傳統能源，而非在還沒可靠替代之前就把傳統能源淘汰掉。總的來說，《阿聯酋共識》的內容與中方的立場主張是一致的。
另外，細讀《阿聯酋共識》最終案文就會發現，文本最終表述的目標是到2050年實現“凈零(net zero)”，既不是“凈零排放(zero emission)”，也不是“凈零化石燃料(zero fossil fuels)”。這樣的模糊處理，各方可以各自解讀，避免把任何一方逼到墻角，這是《阿聯酋共識》之所以能達成一致的關鍵所在。
中國的能源轉型路徑已經很明確，要立足以煤為主的基本國情，先立后破、通盤謀劃，傳統能源逐步退出要建立在新能源安全可靠的替代基礎上。把促進新能源和清潔能源發展放在更加突出的位置，加大力度規劃建設以大型風光電基地為基礎、以其周邊清潔高效先進節能的煤電為支撐、以穩定安全可靠的特高壓輸變電線路為載體的新型能源供給消納體系，穩妥有序逐步降低對化石能源的依賴。2030年前碳達峰，需要“十四五”嚴控煤炭消費增長、“十五五”逐步減少。2060年前實現碳中和，則需要屆時非化石能源消費比重達到80%以上。因此，從落實“雙碳”目標看，中國也必然要大規模發展可再生能源，逐步實現非化石能源對化石能源的安全可靠替代。
新增煤電審批
是能源安全和轉型所必需
中國新聞周刊：你提到能源轉型的關鍵在于先立后破、把握好節奏，那么，未來中國的能源轉型，如何把握新增可再生能源逐步替代化石能源的節奏?尤其在新增可再生能源方面，單從量上看，中國已經做出了非常亮眼的成績，中國是全球最大的風電和光伏生產制造國，擁有全球70%的光伏產能和40%的風電產能。這種基礎下，中國繼續發展可再生能源還面臨哪些挑戰?
蘇偉：中國的能源轉型要穩妥有序推進，要把握好節奏，不能過快或過慢，也不能“就碳論碳”，而要將減碳放在經濟社會全局中去考慮，平衡好發展和減排、短期目標和長期目標、政府和市場這幾大關系，要保障能源安全，實現安全降碳。
關于退煤的節奏問題。《阿聯酋共識》提出“加速努力以逐步減少未加裝控排措施的煤電”，這延續了2021年格拉斯哥COP26的提法，我們是接受的。習近平總書記明確指出，嚴控煤電項目，“十四五”時期嚴控煤炭消費增長，“十五五”逐步減少。煤電自身的功能也有轉型問題，要逐步從主力電源向靈活性電源、調峰電源轉變。因此，轉型的方向是明確的，但需要有一個過程。至于近一個時期的新增煤電審批，一是能源保供的現實需要，二是為大規模發展可再生能源提供靈活性電源支撐。從長遠來看，新增煤電審批也是階段性的，隨著可再生能源和非化石能源的大規模發展，不僅煤電增量會逐步減少，存量占比也會隨之下降，這是能源替代轉型的大勢所趨。
在發展可再生能源方面，《阿聯酋共識》提出了重要的“三倍目標”，即呼吁各國在2030年前實現全球可再生能源裝機增至三倍，全球能效提高年均速率增加至兩倍。這對中國新能源產業的發展是重大利好，因為在可再生能源的設備、技術和產品方面，中國具有優勢。但目前，實現全球可再生能源裝機增至三倍的最大挑戰是國際大環境。
一些發達國家正在對光伏產品、可再生能源設備等加征關稅、進行反補貼調查，這些措施與落實可再生能源裝機增至三倍目標是背道而馳的。COP28談判期間，很多代表也提出了單邊貿易措施對全球應對氣候變化努力負面影響問題，這方面還需要持續關注。此外，可再生能源發展不僅僅是增加風光裝機容量問題，有了裝機，還要有發電量，要裝得上、發得出、用得上。如果裝機上得太快，沒有配套，可再生能源都在那兒“趴窩”，屬于無效產能。因此，加快發展可再生能源，需要統籌推進“源網荷儲一體化”發展，可再生能源發展的各個環節要有機配套銜接。
中國新聞周刊：在第一次全球盤點順利結束后，各國將在2025年更新下一階段的國家自主貢獻目標(NDC)，中國可能提出怎樣的新目標?
蘇偉：根據《巴黎協定》和COP大會的決定，各國將于2025年提交新一輪國家自主貢獻。《阿聯酋共識》鼓勵各國根據各自不同國情，在下一輪國家自主貢獻中提出富有雄心的全經濟范圍減排指標，涵蓋所有溫室氣體、行業、類別并符合溫升控制在1.5℃的要求。預計中國新一輪國家自主貢獻將在堅定不移推進落實“雙碳”目標的大前提下，立足國情實際，進一步強化行動力度，提出相應減排指標，對有關政策、措施和標準進行細化，時間跨度可以覆蓋今后5~10年。有關具體的行動、目標、舉措，需要組織深入研究和充分論證。
“讓發達國家出點錢太難了”
中國新聞周刊：COP28開幕第一天，大會就通過了氣候“損失和損害”基金協議，并確定資金由世界銀行托管。目前，認捐資金已達到7.92億美元，為何“損失和損害”基金成為本屆氣候變化大會的第一個突破點?
蘇偉：作為主席國，阿聯酋要讓COP28取得成功，至少要有幾個方面的標志性成果，“損失和損害”基金便是其中之一。“損失和損害”基金真正的突破是在2022年的COP27，當時的決定明確要建立一個基金。這是發展中國家特別關注的問題，COP28主要需要解決的是基金資金注入問題，主席國阿聯酋率先承諾提供1億美元資金支持。“損失和損害”基金從過去的避而不談，到建立基金，再到今年注入資金，這樣的進展和結果確實來之不易，關鍵要看下一步資金能否落實到位，能否發揮應有的作用。
中國新聞周刊：“損失和損害”基金實際上也只是鎖定了首批注資，其未來的增資機制還有待確認。實際上，在更核心的問題上，也就是發達國家對發展中國家長期的資金承諾如何落實，COP28仍沒有實質突破，為何這是一根如此難啃的“硬骨頭”?
蘇偉：發達國家早在2009年就承諾過，到2020年每年向發展中國家提供資金支持要達到1000億美元。14年過去了，1000億美元仍是一筆“糊涂賬”，發達國家說按照他們的核算，2021年達到了900億美元，但這筆賬沒有一個明確的標準：到底是只算公共資金，還是說包括私營部門的投資?我們看到，目前真正投入進來的政府公共資金并沒有這么多，讓發達國家出點錢實在太難了。
目前，這個千億美元承諾延續到2025年，但2025年之后新的資金規模、錢從哪兒來，是否需要對金融安排進行重構或者改革，COP28討論了這些問題，但沒有解決常態化資金機制的問題。不能期待國際談判在一夜之間就有很大的突破性成果。
與此同時，各級機構評估結果顯示，現在發展中國家每年的氣候變化資金需求是5.8萬億~5.9萬億美元，全球實現溫室氣體排放總目標需要花費98萬億美元。因此，1000億美元和全球幾萬億美元的氣候變化資金需求相比，缺口太大了。2025年之后新的集體量化資金標準可能會調整，可能會涵蓋貸款、贈款、融資等各種形式。未來，如何動員更多的資金向綠色低碳領域投資，是一個非常重要的問題。
中國新聞周刊：“損失和損害”基金面向的是那些“因無法適應氣候變化而造成永久性損失”的情況，因此，更根本的問題指向氣候適應。COP28就全球適應目標(GGA)及其框架達成一致，相較往年，這是否是一個實質性進展?
蘇偉：最初，國際社會關注氣候變化，主要是關注如何減緩升溫，但在談判過程中，大家也認識到，不管如何減緩，全球升溫是不可避免的，海平面上升、極端天氣增加是必然會發生的事情。所以，各國必須提前做好預警和響應。COP28在氣候適應領域只是達成了一個框架，主要目的是調動更多關注，讓更多國家形成氣候適應的意識，從進展來看，這只能算剛剛啟動全球氣候適應的進程。
更重要的是下一步的具體行動，要建立全球性的氣候韌性框架，這涉及到水資源、農業生態系統、基礎設施健康等各個適應領域的具體目標和愿景。這些都需要錢，如何為此籌措更多資金，也還沒有具體方案。
目前，氣候適應主要還是靠各國自己去解決，主要是氣候適應要納入國家經濟社會發展的總體考量中去，要在發展的過程中充分考慮氣候變化的因素。2022年，聯合國秘書長古特雷斯發起了《全民早期預警倡議》，旨在確保到2027年年底，全球所有人都能享有早期氣象預警系統的保護，免受極端天氣或氣候災害事件的影響。這個倡議如何落實，很值得關注。
氣候變化問題上
中美至少還能“說得上話”
中國新聞周刊：中美對于推動COP28最終達成共識起到了怎樣的作用?
蘇偉：2023年11月，在COP28召開前夕，中美發表《關于加強合作應對氣候危機的陽光之鄉聲明》，兩國將支持阿聯酋成功舉辦COP28，這是兩國元首舊金山會晤發出的明確政治信號，有力推動了COP28成果的達成。《陽光之鄉聲明》的發表，意味著世界兩大經濟體可以坐下來開展對交流、一起推動氣候變化領域務實合作，COP28 期間，各國對中美氣候對話合作給予高度評價和充分肯定，認為是為COP28的成功奠定了堅實基礎。
COP28大會進行到最后的關鍵時刻，由于各方在化石燃料問題上存在很大分歧，談判陷入僵局。中美經密切溝通磋商，按照中美《陽光之鄉聲明》共識，一起當面做大會主席工作，主動提出案文措辭，幫助解鎖談判中的難點問題，為《阿聯酋共識》的達成作出重要貢獻。
中國新聞周刊：作為中國氣候談判首席代表，請你介紹一下中美在氣候變化領域多年來的合作歷程，在中美兩國關系處于低谷的時期，為何氣候變化議題可以成為兩國關系“破冰”的突破口?
蘇偉：多年以來，中美之間在氣候變化這個問題上對話、合作還是主流。奧巴馬擔任美國總統時期，氣候變化是中美戰略經濟對話的一個重要議題，當時中美在氣候變化領域有專門的工作組，合作領域涉及到能源、節能、電網、機動車等各方面，合作非常具體、務實。但在特朗普執政的四年間，中美氣候變化對話合作基本陷入停滯。到了拜登時期，美國重返《巴黎協定》，參與全球氣候治理進程，并任命前國務卿約翰·克里為總統氣候問題特使。克里相對比較務實、理性，他和中國氣候變化事務特使解振華是老朋友了，兩人在氣候談判的國際舞臺上已交往了20多年。兩位特使都是善于溝通的老手，雖然對一些問題有不同立場，但他們能夠認真傾聽對方，然后向另一方坦誠表達己方立場，從而明確哪些問題是底線，哪些問題是有討論余地的。
為什么中美能夠在氣候變化問題上開展對話和合作?還因為氣候變化是一個跟全人類利益都密切相關的話題，也是兩國的利益匯合點。因此，盡管中美關系當前面臨很多困難，但氣候變化仍是中美間為數不多的、為促進兩國關系穩定發展可以調動的一個積極要素。在氣候變化問題上，中美至少還能“說得上話”。
中國新聞周刊：目前，中美在氣候變化方面的合作進展到哪一步?面臨的挑戰是什么?
蘇偉：過去三年內，雖然面臨疫情的阻礙，以兩國特使為牽頭的中美雙方團隊還是克服了各種因素，進行了八次面對面的溝通磋商和六十多場線上交流，總體氛圍坦誠友好，雙方都在努力尋求相互理解、求同存異，最終達成了2021年4月的《中美應對氣候危機上海聯合聲明》、2021年11月《格拉斯哥聯合宣言》和2023年11月的《陽光之鄉聲明》。經歷了漫長談判磋商，中美已經同意設立常態化的強化氣候行動工作組機制，將經濟、環境、能源等有關部門都納入到中美氣候合作框架下，推動兩國相關政府部門恢復對話、重建交流合作。工作組設置了四個專題小組，分別是能源轉型、循環經濟和資源利用效率、甲烷及省州城市地方合作小組。
面向未來，氣候變化既是一個雙邊議題，更是一個全球性問題，國際社會對中美在這個問題上的對話合作抱有很高期待。中美氣候變化領域的對話、交流與合作，將對中美關系回歸正常、穩定發展發揮積極作用。
中國新聞周刊記者 霍思伊
作者：霍思伊
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